我市農村公共衛生體系建設的調研

我市農村公共衛生體系建設的調研

    一般理解公共衛生體系應包括為所有人服務的衛生設施、衛生系統以及衛生人員。公共衛生體系建設的核心任務通常包含幾個方面：突發公共衛生事件應急機制、疾病預防控制體系、醫療救治體系、衛生執法監督體系和衛生信息體系的建立和完善。正是因為公共衛生體系是為所有人提供健康服務的，所以公共衛生體系建設得如何將直接影響人口的素質和勞動力的勞動能力的提高。對我國這樣一個人口大國來說，搞好公共衛生體系建設意味著花費少量的資金解決廣大人民群眾的健康問題。
       當前，我國正處于經濟社會發展和建設社會主義和諧社會的關鍵時期，由于我國農業人口比重大，加快農村衛生事業的發展也是我國經濟社會發展的內在要求。農村公共衛生事業作為農村衛生事業的重要組成部分一直受到黨和政府的高度重視。特別是2003年取得抗擊“非典”斗爭勝利后，黨中央、國務院作出一系列加強農村公共衛生體系建設的決策，衛生等部門做了大量工作，取得了一定成效。但是，應當看到地區發展的不平衡，經濟社會發展的不平衡，尤其是城鄉發展的不平衡，嚴重制約著農村公共衛生體系建設的推進，農村公共衛生基礎薄弱的情況還沒有得到根本改善。
       近年來，我市在公共衛生體系建設上取得了一些成效：基本完成了市縣4所疾病預防控制中心、3縣傳染病區、市緊急救援和緊急醫療救治中心的建設。建立并完善了市、縣、鄉三級疫情網絡報告系統，突發公共衛生事件應急處置能力明顯增強。市、縣疾病預防控制和衛生監督體制改革基本到位。但不可否認也存在一些問題，為進一步推進我市農村公共衛生體系建設，現將我市農村公共衛生體系建設調查情況以及幾點建議報告如下。
       一、我市農村公共衛生體系基本框架和承擔的主要任務
       按照市編委《關于調整市區疾病預防控制和衛生監督體制的通知》（蚌編[2005]12號）要求:“將現有區級衛生防疫機構及職能重新整合，分別組建蚌埠市龍子湖區疾病預防控制中心、蚌埠市蚌山區疾病預防控制中心、蚌埠市禹會區疾病預防控制中心、蚌埠市淮上區疾病預防控制中心，均為副科級建制，列入區衛生局直屬事業單位管理序列，同時撤銷原區衛生防疫站。市轄區一級不設衛生監督所，其公共衛生監督執法職能由市衛生局衛生監督所承擔。”固鎮、五河及懷遠三縣編辦也均正式下文批準組建三縣疾病預防控制中心和衛生監督所，撤銷原縣衛生防疫站。市、縣衛生監督所按有關規定負責轄區范圍內的衛生監督執法工作。2004年3月，蚌埠市城區實行區劃調整，市內4個區都帶了鄉鎮，增加了農村衛生工作。因此，我市農村公共衛生體系在三縣主要由縣、鄉、村三級衛生服務網絡構成，在市區主要由市、區、鄉、村四級衛生服務網絡構成。形成了以市、縣（區）疾病預防和衛生監督機構為龍頭，以鄉（鎮）防保站或衛生院為樞紐，以村級醫療機構為基礎的農村公共衛生服務體系。從調查情況看，目前市、縣（區）疾病預防控制和衛生監督機構人員約430多人（市級約130人，區級約60人，縣級約245人），為全額事業編制，人員工資由各級財政預算安排，但地方津貼部分由各單位從預算外收入中解決；我市80%的鄉鎮衛生院成立了防保站，一般由3-5人組成，鄉（鎮）防保站工作人員共330多人，人員工資和工作經費基本未列入財政預算，所需經費主要靠預防保健工作收入或由鄉衛生院從醫療收入中予以解決；村級醫療機構實行自收自支，其承擔的公共衛生任務得不到任何補貼。
       農村公共衛生服務體系承擔的主要任務有：處理或協助處理突發公共衛生事件；加強傳染病防治工作,降低傳染病發病率；實現讓所有適齡兒童得到有效的免疫接種的目標；開展多種形式的愛滋病防控工作；落實瘧疾、結核病等我市常見傳染病的防控措施；開展不明原因肺炎主動搜索；實行醫療機構傳染病網絡直報；推行食品衛生監督量化分級管理，開展衛生許可專項整治；開展兒童食品、節慶市場專項整治；開展鄉鎮企業非固定用工勞動者健康監護情況執法檢查；開展學校衛生安全監督檢查等等。
       二、我市農村公共衛生體系存在的主要問題
       1、公共衛生事業的投入長期不足，公共衛生工作運轉艱難。公共衛生事業是國家重要的公益性事業，應當依靠政府支持。在國家從計劃經濟向社會主義市場經濟的過渡階段，如果沒有嚴重的突發公共衛生事件發生，人們對公共衛生的重要性和緊迫性很難認識到位，從而影響了各級政府對公共衛生事業的正常投入，以至積累了大量問題。調查反映，我市、縣（區）級財政對市、縣（區）疾病預防控制和衛生監督機構的預算內經費安排僅限于人員工資的部分和人均1000元的辦公經費，人員工資的地方津貼部分和特殊行業津貼、檢驗檢測設備更新經費、國家規定的免費接種的疫苗所需經費以及正常的辦公開支都要從各單位的行政事業性收費或有償技術服務收費中予以補充，縣級財政安排的經費僅占實際工作需求的30%左右。鄉鎮一級的衛生監督和防疫保健經費幾乎為零，少數鄉鎮防保人員近兩年的工資收入幾乎沒有，嚴重影響衛生監督和疾病預防控制工作的開展。有的縣級疾病預防控制和衛生監督機構現有的儀器設備甚至落后于被監督單位，影響檢測效果和檢測的權威性。根據衛生部《衛生監督機構建設指導意見》的精神，各級衛生監督所工作用車應包括衛生監督執法車和現場快速檢測車，用于日常衛生監督現場檢查、違法案件查辦、重大活動衛生保障和突發公共衛生事件應急處置。但因經費所限，市、縣衛生監督工作用車均難以保障。
       2、公共衛生隊伍的人員數量偏少，人員素質急需提高。市衛生監督所編制數63名，目前只有50多人，符合條件的衛生監督人員不足20人，承擔著城區數千家經營單位的日常衛生監督工作，對城區周邊農村地區的監管難以顧及。三縣縣級疾病預防控制和衛生監督機構人員245人，承擔著約250萬農村人口的預防保健工作，每萬人口擁有1名工作人員，工作量非常大。而且由于鄉級沒有設立衛生監督機構，僅依靠市、縣衛生監督所有限的監督力量，根本無法保證農村地區的監督覆蓋面和監督頻次，導致農村地區食品安全隱患較多，食品安全事故頻發。另外，疾病預防控制和衛生監督工作的特點要求業務人員既要熟悉相關的衛生法律、法規、標準，又要熟練掌握各種專業技術知識，同時還要具備相應的醫學、語文、外語、計算機、化學、物理等方面知識，而現有的工作隊伍，一部分是大專院校預防醫學專業畢業生，一部分是醫療專業改行的，還有相當一部分是招工頂替、外單位調入或部隊退伍經一定培訓后從事疾病預防控制和衛生監督工作的，從學歷構成看大專以上人員不足總數的三分之一，中級職稱以上人員僅占四分之一，人員綜合素質參差不齊，急需加強繼續教育和系統培訓，并通過實踐鍛煉提高整體工作水平。
       3、改革后的疾病預防控制機構和衛生監督機構功能定位不清，職能有所交叉，各項防治措施難以落實，傳染病的威脅和食品安全隱患依然存在，慢性非傳染性疾病對人們的危害不斷攀升。由于對公共衛生的重要性認識不足，我市公共衛生體制改革成效不顯著。各自獨立的疾病預防控制機構和衛生監督機構因定位不明和職能交叉，工作協調力度較分家之前大大減弱，加之政府部門職能交叉、職責不清，經費投入不足等多種因素，各級疾病預防控制機構和衛生監督機構為了生存和發展，往往過多追求或選擇經濟利益明顯的工作項目，不得不將有限的技術骨干和設備投向能夠產生經濟效益的科室，對自身應承擔的以社會效益為主的工作任務特別是農村疾病預防控制和衛生監督工作積極性不高，或只滿足于應付一般性日常工作，不愿花費時間和精力去謀劃農村公共衛生事業的長遠發展。“非典”流行期間，不少公共衛生人員缺乏一般臨床醫學知識和流行病學知識，業務指導的權威性不夠，處置突發公共衛生事業的能力不強。
       4、以鄉鎮衛生院體制改革為重點的農村衛生機構改革嚴重滯后，阻礙了農村公共衛生事業的發展。鄉鎮衛生院作為農村公共衛生服務網絡的樞紐，在推進農村公共衛生事業發展中起著舉足輕重的作用。我市2003年下發了《關于認真貫徹落實〈安徽省農村衛生機構改革與管理的實施意見〉的通知》，明確提出要重點推進鄉鎮衛生院管理體制改革，于2004年6月底前完成全市鄉鎮衛生院體制改革任務，實現政府舉辦的鄉鎮衛生院人員、業務、經費等劃歸縣級衛生行政部門按職責管理。并要求把公共衛生職能從鄉鎮衛生院中剝離出來，成立鄉鎮預防保健所，負責轄區公共衛生工作和對村(社區)衛生室預防保健工作的指導檢查和監督。同時按照安徽省《關于農村衛生事業補助政策的實施意見》要求，“各級人民政府對農村衛生的財政補助范圍包括：疾病控制、婦幼保健、衛生監督和健康教育等公共衛生工作，必要的醫療服務，衛生事業發展建設支出以及支持農村新型合作醫療制度。”。但因縣、區財力有限，鄉鎮衛生院體制改革不到位，部分鄉鎮預防保健所尚未建立，本應納入縣級財政預算的農村公共衛生經費實際上各縣、區未完全落實，特別是對鄉鎮衛生院和鄉鎮防保站的公共衛生經費保障幾乎為零。鄉鎮衛生院的樞紐作用得不到有效發揮，農民的健康保障水平得不到提升。
       三、建議和對策
       1、進一步完善農村公共衛生經費投入保障機制。市政府應統籌城鄉醫療衛生事業的發展，切實加大對農村公共衛生機構基礎設施建設的投入，鞏固和完善農村公共衛生服務網絡。一是應認真貫徹執行中央、省有關政策，在經費安排方面實現兩個傾斜，即向農村衛生傾斜和公共衛生傾斜。以政府投入為主渠道，按照與財政支出同步增長的原則，不斷增加對農村公共衛生的投入，并通過深化衛生改革，整合現有衛生資源以及動員社會投資等，保障衛生監督、疾病控制、婦幼保健、職業病防治、健康教育、精神衛生、采供血等公共衛生服務工作的正常開展。二是根據國家疾病預防控制機構和衛生監督機構建設標準，充分利用國債資金并積極籌措配套資金，進一步加強市、縣（區）疾病預防控制中心和市、縣衛生監督所的建設，保障建設標準中規定的房屋設施、儀器設備的配備，尤其是在儀器設備配備上應全力予以保障，增強對突發公共衛生事件的應急處置能力。三是加快鄉鎮衛生院體制改革的步伐，加強鄉鎮預防保健機構（專職承擔公共衛生工作）的建設，在辦公用房、儀器裝備、人員經費、業務經費上按照政府購買公共衛生產品的要求，按服務項目予以補助，同時對于村級衛生機構承擔的公共衛生任務應給予適度補償。
       2、加強公共衛生隊伍建設，盡快提高公共衛生人員的專業素質。要建立健全疾病預防控制和衛生監督體系，根據衛生監督、疾病預防控制工作需要，充實疾病預防控制和衛生監督機構人員，不斷提高其綜合素質，滿足公共衛生事業發展的需求。根據有關要求，制定出切合農村實際的人員準入標準和條件，實行定編定員和考試招聘上崗。最大限度地減少或限制非專業人員的進入，確保隊伍的質量和水平。對不符合從事疾病預防控制工作的人員，要分流安排從事其他工作。通過對現有工作人員進行專業培訓、學歷教育等形式，盡快提高工作人員的專業素質和工作水平，并創造一個具有濃厚學習氣氛的環境，鼓勵工作人員刻苦努力學習業務技術知識。醫學教育要真正體現醫學模式的轉變，擴大學生的知識面，使學生掌握更多的公共衛生知識和人文知識。要充分利用我市衛生方面的教育資源，深化公共衛生教育的改革，盡快培養一批有知識、有技能、有實踐經驗、高素質的公共衛生人才。加大引進高級人才的力度，提高我市公共衛生服務水平。同時，不斷加強鄉、村衛生技術隊伍的培訓，提高鄉、村醫療衛生隊伍從事公共衛生工作的能力，保證農村公共衛生事業的需要。
       3、協調解決我市疾病預防控制和衛生監督工作面臨的體制和機制不順等突出矛盾和問題。政府應切實加強對公共衛生工作的領導，衛生、財政、發改委、人事、物價、食品藥品監管等政府組成部門應加強協作，認真研究問題、解決問題，進一步明確公共衛生機構的定位，完善運行機制。各公共衛生機構要根據國家有關規定并結合農村實際，明確功能定位，調整工作職能，擴大服務功能。各類公共衛生機構要以有效預防和控制傳染病、地方病、慢性非傳染性疾病、各種傷害、常見病和各種危害人民群眾健康的因素，并做好健康保護和健康促進工作，提高公共衛生服務水平為主要職能。市、縣（區）級公共衛生機構要真正發揮龍頭作用，制訂工作計劃，重點做好系統監測、動態監管、疫情處理和基層業務技術人員的業務培訓、指導等工作。應認真研究如何加強由縣到鄉（鎮）疾病預防控制的垂直管理，強化鄉（鎮）衛生院的公共衛生服務職能，建立健全村醫承擔防病保健工作機制，解決農民的基本公共衛生服務問題。
       4、開展廣泛深入的健康教育，滿足廣大農民的健康需求。通過多種媒體、陣地和各類會議，利用印發宣傳材料等多種渠道開展健康教育工作，針對廣大農民群眾關心的健康問題和各種疾病防治知識開展衛生科普工作，其形式和內容要貼近群眾并淺顯易懂，提高廣大農民群眾的自我防護能力。通過宣傳教育，讓廣大農民群眾認識到預防保健工作的重要性，認識到公民在疾病預防中的權利和義務，普及基本的衛生防病知識，提高公民健康意識，培養良好的衛生習慣和生活習慣等，提高廣大人民群眾主動配合疾病預防控制工作的自覺性與積極性。為適應群眾健康需求的不斷增長和變化，衛生科普工作的內容和形式也要不斷改進。
   

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