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欠發達山區行政村規模調整的理性思考

時間：2023-02-24 14:14:45 調研報告我要投稿

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關于欠發達山區行政村規模調整的理性思考

      隨著改革與發展的不斷深入，現代化新農村建設和城鎮化進程不斷推進，作為底子薄、基礎差、經濟社會發展相對滯后的欠發達山區來說，其行政村進行適度的規模調整已勢在必行。如何搞好行政村規模調整，便成了一個重大課題，具有深遠的現實意義。結合文成縣這個典型欠發達山區的實際和本人的工作實踐，筆者就欠發達山區行政村規模調整問題，作些粗淺的探討，以供參考。
       一、欠發達山區行政村的現狀特點
       行政村是我國農村最基層的單位。黨的十一屆三中全會以后，農村廢除了“政社合一”、“三級所有，隊為基礎”的人民公社體制，公社改為鄉鎮，生產大隊改為村，生產隊改為村民小組。應當肯定，農村改革開放以來，以黨支部為核心的村級組織，在宣傳貫徹黨在農村的基本政策，團結帶領群眾脫貧致富奔小康，維護農村社會穩定，推進農村精神文明建設等工作中，起到了積極作用。但是，隨著農村改革與發展的深入，面對如何加快人流、物流、信息流集聚，推進城鎮化進程，優化農村資源配置，降低農村建設成本，提高管理效率等一系列時代課題，欠發達山區現行的行政村逐漸呈現出某些不適應性。概括起來，主要有以下現狀特點：
       1、行政村數量多，管理幅度偏大。如文成縣33個鄉鎮共有545個行政村，平均每個鄉鎮有16個行政村。其中，最多一個鄉鎮有47個行政村。通常講，為優化人、財、物、信息等資源配置，一個基層單位直接管轄的單元應在7個左右，一般不超出12個。文成縣鄉鎮偏大的行政村管理幅度無疑會影響到黨和政府對農村工作的高效領導和管理。
       2、行政村規模小，居住分散。文成縣545個行政村中，300人以下的村80個，占全縣總村數的14.7%，300-500人的村145個，占全縣總村數的26.6%，1000人以上的村僅69個，占全縣總村數的12.7%。并且，農戶居住較為分散，房屋、閑基地等占用土地多，土地的利用率低，造成土地資源的浪費。加上外遷農戶多，真正住在本村的人越來越少。如文成縣龍川鄉動山村原住500多人，現僅住2戶3人。
       3、基礎設施差，共享率不高。由于村數多、財力有限，加上考慮平衡需要，投入村級基礎建設的經費，過于分散，使不少村的水、電、路、文化、衛生等公共設施難以適應形勢發展需要。同時，村與村之間存在一定程度的重復建設問題，如有些距離很近的兩個村都興建了自己的村辦公樓、自來水設施、電視信號差轉臺等。這種狀況既耗費了本來就十分緊缺的建設資金又降低了公共設施的共享率。
       4、村級組織戰斗力不強。為謀求相對便捷的致富道路，當前村里有較高文化、有一定的市場經濟頭腦、敢于開拓的村民大多外出務工經商，加上村規模小，人口少，大大縮小了選人用人范圍，直接影響到村級班子的整體素質。即使勉強配備村級領導班子，也往往存在著干部年齡老化、文化科技知識低化、管理能力弱化的問題，不能有效地帶領群眾脫貧致富奔小康和領導農業農村現代化建設。同時，村干部的報酬普遍偏低，其工作積極性得不到有效激活，在工作上往往側重于“守業”，缺少創新進取精神。
       5、村級集體經濟薄弱。文成現有村級集體經濟年收入1萬元以下的“空殼村”有287個，占全縣行政村總數的52.28%，占溫州市“空殼村”數的17.87%。這些村因缺少集體建設資金，使村干部處于“巧婦難為無米之炊”的窘境。這種狀況一方面導致村級組織的凝聚力、號召力和吸引力不強；另一方面群眾面對家鄉“山河依舊、面貌難改”的狀況，往往失去發展和建設的信心。
       二、欠發達山區行政村規模調整的理論依據和現實必要性
       從行政管理學的角度看，行政區劃體制是國家為了對社會實行有效管理，根據一定的原則將全國領土劃分為若干個層次的區域單位，并設立相應的各類行政管理機關的一種制度。行政村作為我國農村最基層的單位，雖然它的管理是以村民自治為主，但從某種意義上講，它本身又可以看作是行政區劃體制內涵的發展和延伸。我們社會主義國家實行行政區劃，一般都遵循政治、經濟、民族平等、精簡統一高效這四個原則。政治原則主要是要求有利于國家進行民主管理，確保社會長治久安。經濟原則主要是要求有利于促進生產力的迅速發展，有利于縮小各地的經濟發展差距，保證人民生活水平的提高。民族平等原則主要是要求有利于實現各民族的平等、團結和共同富裕。精簡、統一、高效原則主要是要求做到機構設置少而精，有利于政令暢通、統一，人員精干，行政效率高。這些原則要求正是欠發達山區行政村規模調整的出發點和落腳點。隨著生產力水平的不斷提高和人類社會的不斷進步，行政區劃體制也在不斷地變革，欠發達山區行政村的規模也同樣需要不斷地調整、完善。這就在理論上找到了有力的依據。
       面對經濟社會發展的新形勢、新任務，欠發達山區行政村規模調整還有著極其重要的現實需要。
       1、它是加強農村基層組織建設的需要。黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘，是黨的全部工作和戰斗力的基礎。農村經濟社會的發展，生產力水平的提高，人民生活的改善，很大程度取決于以黨支部為核心的村級組織是否堅強，是否有凝聚力、戰斗力和號召力。從文成縣目前村級組織的現狀看，村級組織服務功能不健全，凝聚力、號召力和吸引力不強，村干部工作效率不高、精神狀態不佳等問題較為突出。而通過適度調整行政村規模，有利于拓寬選人范圍，配強配好村級領導班子，提高干部隊伍的整體素質，增強以黨支部為核心的村級組織的戰斗力和凝聚力；有利于精簡村干部隊伍，減少村干部職數，節約村級財務支出，減輕農民負擔，降低政府運行成本；有利于盤活集體資產，發展壯大村級集體經濟，增強村級組織的服務功能。因此，調整行政村規模是加強農村基層組織建設的需要。
       2、它是優化農村資源配置的需要。如何盤活本地資源，發揮資源的最佳效益，更快更好地建設社會主義新農村，追趕先進地區，是擺在欠發達山區廣大干部群眾面前的一項緊迫的首要任務。越是欠發達，越要利用有限的資源辦大事、辦好事。適度調整擴大行政村規模，能在更廣闊的地域共享各類資源，促成資源、經濟、人文三者之間的融合，降低空間成本和生產成本，實現各類資源優勢互補。可以優化重組原先各村分散的人力、物力、財力、技術、信息、土地等存量，集中建設一批受益面更廣、意義更深遠的基礎設施項目，避免或減少重復性建設，提高公共設施的共享度和利用率；可以節約用地，節約資金，更好地把有限的資源用在刀刃上，發揮1加1大于2的聚合效應。因此，調整行政村規模是優化農村資源配置的需要。
       3、它是推進農村城鎮化建設和奔小康進程的需要。黨的十六大強調：“農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢。要逐步提高城鎮化水平，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路”。發展小城鎮，有利于解決現階段農村一系列深層次矛盾，優化農業和農村經濟結構，增加農民收入。浙江省第十一次黨代會提出了到2020年全省基本實現現代化的戰略目標。城鎮化作為農村現代化的必備條件之一，對于欠發達山區來說，推進城鎮化建設的任務更加緊迫。如文成縣的城鎮化水平僅29%，城鎮的集聚輻射功能還相當低下。通過適當調整行政村規模，有利于擴大建成區村、中心村規模，加快城鎮化發展步伐；有利于推進扶貧遷村，促進邊遠山區人口向中心村、小城鎮合理、有序流動；有利于發揮小城鎮對鄉鎮企業的聚集效應，增強區域經濟的幅射帶動能力，促進區域經濟協調發展，從而有力地推動欠發達山區奔小康的進程。
       三、推進欠發達山區行政村規模合理調整的建議、措施
       行政村規模調整工作政策性強、涉及面廣，與群眾利益關系密切，情況比較復雜，工作難度較大。因此，必須堅持“事前、事中、事后”工作的連續性、準確性、穩定性。
       （一）在開展行政村規模調整工作時，主要應加強以下幾方面的工作：
       1、加強組織領導。要把行政村規模調整列入重要議事日程，確保人員、精力、時間三到位。要組建精干高效的工作班子，明確人員分工，落實工作責任。要考慮多方因素，制訂切實可行的工作計劃，精心部署各階段的工作任務。
       2、深入宣傳引導。首先要耐心細致地做好調查研究工作，在主觀方面，主要要摸清村干部群眾的思想疑慮以及對調整工作所持的態度；在客觀方面，主要要摸清擬調整村的人口數量、山林土地面積、自然資源、集體資產、歷史沿革、風俗習慣、基礎設施、未來規劃、社會治安、宗族宗教、特色或支柱產業等情況。在此基礎上，深入開展宣傳，從正反兩個方面分析利弊，提高村干部群眾對調整工作重要性和必要性認識，使他們的思想自覺統一到農村改革、發展、穩定的大局上來，統一到脫貧致富奔小康和建設社會主義新農村的目標上來。
       3、堅持因地制宜。要走出“合并越多，效果越好”的誤區，不搞一刀切。要尊重民意，發揚民主，走群眾路線，充分體現和維護人民群眾的根本利益。要從實際出發，宜并則并，宜撤則撤，不宜調整的不要硬性調整。在操作中，可參照以下幾種情況，向村民提出調整建議：一是通過調整可以明顯促進優勢互補，加快發展的；二是平時村與村之間關系密切，地理位置相近、交通比較方便的；三是歷史上曾經屬一個村的；四是鄰村之間經濟社會發展差距懸殊的；五是數個相鄰村人口、面積規模都較小，村級集體經濟十分薄弱，又無發展潛力的；六是多數人口已經向中心村、小城鎮轉移或計劃實行扶貧遷村的；七是居住環境特別惡劣、調整后有利于經濟發展和便利群眾辦事的。
       4、依法規范辦事。行政村規模調整要以有關法律、上級文件為依據。調整方案經過多數村民或戶主通過后，以鄉（鎮）人民政府的名義向縣級人民政府上報行政村規模調整方案的請示，內容包括調整后的村名、村址和戶數、人口等，并附有村民或戶主贊同簽字情況的會議紀要。要依法選好配強村黨支部、村委會、村農工商合作社三套領導班子，建立健全村婦代會、共青團、民兵、治保、調解等配套組織。同時，要制訂完善各項規章制度、村經濟社會發展規劃；按照檔案移交的有關規定，做好文書檔案、會計檔案、土地承包檔案等村級檔案的移交，確保檔案完整，促進新村規范化建設。
       （二）在行政村規模調整工作過程中，主要需解決好的幾個熱點、難點問題：
       1、山林、土地承包權問題。在行政村規模調整過程中，與農戶利益最直接、關系最密切的就是山林和土地的承包權問題。農戶對此最關心，也最敏感。如果處理不好就不能取得群眾的信賴和支持，甚至也會僵化調整工作。從文成的實際看，一般來講，農戶已經承包經營和原村集體經營管理的山林、耕地應該維持現狀不變，穩定和完善現已完成的二輪土地承包關系，以保持政策的連續性，穩定人心。
       2、集體資產處置問題。現有集體資產如何處置以及今后的集體資產如何抽調，直接關系到新村的集體事業建設。重點是要考慮不同調整村之間集體資產的貧富差距，要尊重各村的意愿，不能簡單合并，更不能平調。一般來講，要先進行暫時凍結、全面清產核資、向村民公布，再結合各自的實際，采用協商的方式來確定集體資產的處置方案。
       3、干部調整問題。新村班子配備方面，為理順關系，集中精力搞好調整工作，在調整期間不宜任命黨支部成員和選舉村委會、村農工商合作社領導班子。應該先建立村級籌建班子，負責調整期間的有關工作，等調整結束，再依法選好配強新村領導班子。富余干部分流方面，要體現黨對干部的關懷，做好思想工作；同時，縣、鄉財政要劃撥一定的專項資金，按其任職的年限、職位分別給予適當的一次性經濟補助，妥善分流富余村干部。
       4、村址和村名的選擇問題。要充分考慮村民的自尊和戀舊思想，尊重大多數村民的意愿。在此前提下，可引導村民按照人口最集中、交通相對便利、公共設施相對完善、地理位置居中的順序確定新村村址。對于新村的村名，可以按以下幾種方法確定：一是選擇合并前經濟實力尤其突出村的村名為新村村名。二是選擇有歷史紀念意義的村名，即為紀念名人、重大事件或烈士而取的村名為新村村名。三是合并村各取一半村名組成新村村名。四是以歷史上各調整村曾是一個村時所用的村名為新村村名。五是選擇10人以上村民提名，經村民代表大會三分之二以上人數通過的名稱為新村村名。
       （三）行政村規模調整后，主要還應從以下幾個方面去縮短干部群眾的磨合期：
       1、加強對新村干部的培訓。首先要使新村干部在工作思路上創新觀念。村調整后，情況會有較大的變化，會出現一些新的情況和新的問題，必須要以新的工作思路總攬全局，與時俱進，努力開創新局面。其次要使新村干部在工作方法上顧全大局。由于新村合并時間不長，有很多工作還不是很順，少數群眾對行政村調整在認識上還有差距，相當一部分群眾還不習慣，合并后的優勢還沒有顯示出來。穩定人心、安定社會，凝聚力量是調整后的首要工作任務。此外，還要使新村干部不斷增強事業心和工作責任心。要有敬業精神和奉獻精神，要兢兢業業地做好每項工作，不辜負黨的信任和人民的重托，用自己的實際行動去消除部分群眾存在的種種疑慮。
       2、加快發展，多辦實事，讓新村群眾得到實惠。發展是硬道理，只有經濟發展了，才能有條件為新村群眾辦實事；只有經濟發展了，才能讓新村群眾得到實惠；也只有經濟發展了，才能把新村干部、群眾的注意力、吸引力集中到發展這個大局上來。因此，在思想中必須明確認識到發展的重要性和緊迫性，要千方百計想辦法，多方籌集資金，辦幾件群眾呼聲最強烈、要求最迫切的實事，如水利設施、村道、辦公樓等，調整后的優勢盡快讓老百姓看得見、摸得著、逐漸得到實惠。
       3、加強團結。由于歷史和封建宗族思想的影響，在個別村干部和部分群眾中也會存在著一些不正確的認識，在行政村規模調整時還存在不少疑慮，這些不正確的認識和多余的疑慮，將在一定的階段帶來合并村干部之間、干部與群眾之間、群眾與群眾之間的不和諧。因此，團結尤為重要，團結就是力量，團結就是戰斗力，團結就是生產力。而團結的關鍵又在新村班子的團結，由于合并村班子成員組成大都來自原來的各行政村，平時是“群眾看黨員，黨員看支部，支部看干部。”只要新村干部擰成一股繩，大事講原則，小事講風格，堅持民主集中制，任何困難都可以克服，任何問題都可以解決。干部之間有矛盾，有不同的看法都是正常的，但一定要及時通過交換、談心來消除矛盾，消除隔閡，從而達到思想統一，步伐一致，這樣才能有戰斗力、有號召力和凝聚力，干部之間團結搞好了，隔閡消除了，群眾之間的隔閡也將會逐漸消除，新村干部開展工作就會更加順暢了，就能團結和帶領全村黨員群眾把經濟和社會各項事業搞上去。
       4、加強村務公開，提高村務透明化、民主化的程度。村務、財務問題是村民一直較為關心的問題，行政村調整后，新村干部在這個問題上應引起重視。新村干部首先自己要廉潔自律、勤政為民，這樣在群眾中才有說服力和號召力，一旦有事免不了使—些對行政村調整有意見的人感到有機可乘。其次要定期做好村務公開，對村里重大事務必須召開村民代表會議，征求意見，增強決策的透明化、民主化。并經常性邀請一些老干部、老黨員座談商討、通報情況、聽取他們的意見。俗話說：“兼聽則明，偏信則暗”。只有全面地考慮問題，才能使工作更加完美。并且通過村務的公開，更加增強了新村群眾的主人翁意識，提高干部與群眾間的親和力，使他們心情好了，氣也順了，反過來會更加支持新村的工作。

       總之，針對欠發達山區行政村的現狀特點，適度進行行政村規模調整是欠發達山區農村改革的新探索，有其理論依據和現實必要性。只要在具體操作過程中，注意把握原則，因地制宜，靈活掌握，依法實施，并及時主動地縮短干部群眾的“磨合期”，就一定能夠有力地促進欠發達山區農村的經濟社會快速、穩定、健康發展。

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