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關于加快農民專業合作經濟組織的發展及對策建議
關于加快農民專業合作經濟組織的發展及對策建議一、背景
當前經濟全球化和我國社會主義市場經濟逐步建立與完善，農戶小生產與大市場之間的矛盾日益突出。因此，如何提高農民的組織化程度，由一家一戶勢單力薄地面對市場，轉變為千家萬戶聯合起來有序進入市場，發展和壯大自己，這是解決“三農”問題的有效途徑。農民專業合作經濟組織正是為了克服農戶分散經營，引導農民有序進入市場，促進農業增產、農民增收的背景下產生的。《農業法》將發展農民專業合作經濟組織作為一項重要原則，2004、2005年兩個中央1號文件都提出要大力發展專業合作社和專業協會，十屆全國人大常委會已把《農民合作經濟組織法》列入立法計劃。2004年5月在浙江省臺州召開農民專業合作組織制度建設和立法安排國際研討會，2005年1月1日浙江省在全國首個出臺實施《浙江省農民專業合作社條例》，這些都旨在鼓勵、支持和促進農民專業合作經濟組織健康快速發展。**市農民專業合作經濟組織雖然起步較早，其作用和成效也有目共睹，但與發達國家和國內先進地區相比，**市還只是起步階段，在發展規模以及運行中還有很多不規范、不成熟的地方，遠遠落后于當前市場經濟快速推進的步伐。浙江省新條例出臺后也帶來了新的情況和問題。有鑒于此，今年我們對加快農民專業合作經濟組織的發展進行了專項調研。
二、**市農民專業合作經濟組織發展現狀及存在的主要問題
（一）發展現狀及其特點
農民專業合作經濟組織是指以農戶家庭承包經營為基礎，以農民為主要成員，圍繞某一專業或產品組織起來的，在技術、資金、采購、銷售、加工、儲運、開發等環節開展互助合作的經濟和技術組織，是農民自我服務、自我發展和自我保護的一種行之有效的組織形式。**市的農民專業合作經濟組織興起于20世紀80年代中期，進入90年代后，隨著農村產業結構調整和農業市場化程度的不斷提高，農戶作為生產經營主體，在參與市場競爭中，為了維護自身合法權益，產生了互助合作的愿望，農民專業合作經濟組織迅速發展。
根據調查和不完全統計，**市現有各類農民專業合作經濟組織282個，其中專業合作社124個，占專業合作組織總數的43.97%；專業聯合社3個，占1.06%；各類專業技術協會138個，占48.94%；行業協會17個，占6.03%。已登記注冊157個，占專業合作組織總數55.67%；已制定章程的124個，占總數43.9%；有農產品注冊商標品牌的89個，占總數31.5%。2004年，全市農民專業合作組織固定資產總額達5862萬元；全年銷售各類農產品31.29萬噸，年經營性收入5.36億元，平均每個組織189 .9萬元。全市入社（會）員人數16980人，平均每個組織60人左右，帶動農戶15萬多戶。
按產業劃分：種植業148個，占52.48%；畜牧業67個，占23.76%；水產業44個，占15.60%；林業16個，占5.67%；農機業及其它7個，占2.48%。
按服務方式分：綜合服務的占40%；以購銷服務為主的占4.07%；以技術、信息服務為主的占31.48%；以加工服務為主的不到1%。
按地區分布：其中市本級2個；南湖區、秀洲區分別為14個和18個；平湖、桐鄉、海寧市分別為80個、43個和39個；嘉善、海鹽縣各為43個。
按服務范圍分，同一鄉鎮內的243個，占86.17%。跨鄉鎮的39個，占13.83%。
按組織領辦方式分：由農民牽頭領辦的15個，只占總數的5.32%；由農業龍頭企業、農技部門或其他部門牽頭領辦的267個，占其總數的94.68%。
農民專業合作經濟組織發展主要有以下特點：
1、組織類型多元化。很多地方依托農村豐富的組織資源，改造和興辦專業合作經濟組織，在政策引導下，多種社會資源按市場機制多渠道向農業領域配置和流動，在組織方式上，表現出多部門、多類型、多層次興辦的特點。特別是鄉鎮農業系統及基層供銷合作社，出于自身改革的需要，領辦或合辦專業合作社；近幾年新培育的組織資源，如農業龍頭企業、規模經營大戶、營銷大戶、農業園區管委會，根據生產發展需要與種養大戶自愿聯合起來，興辦各種專業合作組織，呈現出更加強勁的發展態勢，很有生氣和活力。據調查，目前**市主要有規模經營（販銷）大戶帶動型、農技（供銷等）部門帶動型、龍頭企業帶動型、股份合作型等4種不同形式的合作社。
2、產業種類多樣化。**市的農業產業優勢比較明顯，尤其是通過多年農業結構調整，大力增加投入，開展農業綜合開發、土地整理、現代農業園區建設，加快了優勢特色產業的發展，涌現出了一批特色鮮明、專業化程度較高的“特色鄉鎮”和“特色專業村”，這些專業鄉、村絕大多數依托當地農業產業優勢建立了農民專業合作經濟組織，大力開展產業化經營，從而使農民專業合作經濟組織從傳統的糧、畜、桑向特色產業拓展；從產中服務向產前、產后拓展；從專業生產向加工、營銷流通拓展，使農民專業合作經濟組織從事的產業更加多樣化。
3、組織方式堅持農民自愿、民主管理和為社（會）員服務的原則。**市農民專業合作經濟組織，一是在發展上堅持農民自愿的原則。不改變農戶家庭承包經營制度，充分尊重農民的市場主體地位和生產經營自主權，堅持入社自愿、退社自由；二是在內部實行民主管理，普遍實行一人一票制，民主選舉董事會和監事會負責人；三是在經營方針上，堅持組織與社（會）員共同發展的宗旨，努力幫助社（會）員解決一家一戶做不了、做不好的事情，有針對性的開展服務。由于各專業合作經濟組織的經濟實力不一，服務的內容和手段靈活多樣。目前有民政部門登記的社團法人，也有工商部門注冊的合作社法人；有以純服務為主的無經營實體，也有以服務與經營并重有經營實體的，按農民的需求靈活運作。
4、政府引導，“民辦官助”。在社會主義市場經濟體制的完善和發展過程中，各種利益關系交錯，一定程度上還受部門間的制約，單靠農民自己的力量辦專業合作經濟組織還有不少困難。因此，在農民專業合作經濟組織的起步階段，特別需要政府的正確引導、扶持和保護。這種做法，概括起來叫“民辦官助”。**市絕大部分專業合作社也是這樣興辦的。
5、利益聯結機制以松散型為主。**市的農民專業合作經濟組織，普遍存在規模小、實力差，因而多數沒有與農民建立起成員之間利益分享、風險共擔的緊密型經濟關系。據調查，目前實行二次返利的組織不到5%，合作經濟組織多數是通過對農戶提供技術信息服務、優惠供應生產資料、種禽種苗等形式，與會員建立起相對穩定的購銷關系，有的組織盡管與農戶簽訂了訂購合同或契約，確定了最低保護價，但由于缺乏規范性，違約現象時有發生，雙方利益得不到應有保障。
（二）存在的主要問題
農民專業合作經濟組織是市場經濟條件下的產物，它的發展也必然要符合市場經濟的客觀需要。**市就整體而言，尚處于初始階段，還存在著許多不足和困難。這既有內部因素，如機構設置不夠合理、管理制度不夠完善等；又存在外部因素，如正確理順與農村其他組織的關系等。既有宏觀的原因，如缺乏相配套的法律法規和政策；也有微觀的原因，如內部活力不足、民主氛圍有待加強等。
1、農民專業合作經濟組織中行政色彩較濃，缺乏農民廣泛參與。農民專業合作經濟組織是農民自愿聯合、自我服務、自我管理的合作經濟組織，應體現“民辦、民管、民受益”的原則。目前，大多數農民專業合作經濟組織是由鄉鎮部門牽頭，機關干部領辦，以不同方式掛靠政府部門，實際運作過程中很多經營方面的事往往由政府部門包攬，致使合作經濟組織偏離了民營化軌道，農民對這些組織的依賴心理很強，很少參與經營管理，什么事都是這些組織說了算，容易變成“二政府”，這也是造成農民只能接受利益共享、不能風險共擔的一個重要原因。個別組織甚至為了“肥水不外流”，享受所謂的優惠政策，行政事業官員牽頭,政府職能部門興辦。這些做法在組織發育初期給于扶持是值得提倡，但只能是“民辦官助”，而不是政府包辦，這是農民的主體地位決定的。行政干預過多，民主管理停留在形式上，社員很少參與管理，農民不能從中獲得穩定的市場銷售、增加收入，對組織的發展也不太關心，組織無法按照正常的市場經濟規律運作，難于培育成適應市場經濟的農民專業合作經濟組織，影響了組織的進一步發展。
2. 農民專業合作經濟組織運作機制不健全，管理不規范。農民專業合作經濟組織內部運作機制不健全，主要表現：首先，一些農民專業合作經濟組織形同虛設，只是一個空殼，沒有制定組織的章程、制度等，沒有發揮組織應有的功能。目前**市農民專業合作經濟組織數量上雖有增加，僅2004年就新增42家，但有實力、活動多、能有序開展工作的只占1/3左右；缺少生機、勉強維持的占1/3；其余1/3基本上有名無實，個別組織掛牌后沒有開展過任何活動。其次，一些組織的組織機構、管理制度、利益機制等不夠健全，還有近45%的組織沒有登記注冊，大多數組織缺乏有效的制約機制和保護機制，對農戶遭受市場風險和自然風險時保護不夠；第三，服務比較單一。多數組織的服務集中在產前、產中、產后的某個環節上，進行綜合服務、搞產加銷一體化經營的很少。
3. 農民專業合作經濟組織自身能力建設薄弱，缺乏系統扶持政策。農民專業合作經濟組織自身的能力直接影響組織功能的發揮。組織能力建設薄弱的表現：一是農民專業合作經濟組織缺乏自己的示范基地，影響了新品種、新技術的推廣應用，只能幫助農戶解決常規的技術問題，在新品種、新技術等方面顯得無能為力；二是缺乏信息獲取的平臺，對專業技術人才、先進設備等了解不夠，信息服務手段落后；三是缺乏一定的資金，經費來源主要是有限的會費，且收繳困難，由于缺乏資金，服務設施簡陋，限制了組織活動的開展和功能的發揮，無力為會員提供有效服務，一些組織出現活動萎縮的趨勢，缺乏影響力。對運作較規范的合作社在收購農產品時資金經常嚴重不足，各地雖有信貸扶持的政策，但貸款額度極其有限，致使運行不暢，難于發揮較大的作用。四是缺乏必要的硬件設施，如電腦、冷庫、冷藏車、檢測設備等，無法對產品品質進行檢測、儲運以及信息的獲得和傳遞等。
4、農民專業合作經濟組織的經濟性質不一，給規范建設造成一定困難。目前對農民專業合作經濟組織的屬性、功能、組織形式、活動方式、法律地位等還沒有從法律上進行明確，在宏觀上存在著許多嚴重阻礙農民專業合作經濟組織發展的因素，包括：競爭機制、組織法律地位等。向民政部門進行社團登記的，只能從事非盈利性的服務活動。向工商部門登記的，又必須有一定的經濟實體。《浙江省農民專業合作社條例》實施后，合作社登記的經濟性質規定為“合作社”，領取《企業法人營業執照》。合作社社員以其出資金額為限對合作社承擔責任，合作社以其全部資產對合作社債務承擔責任。但在《條例》實施前辦理工商部門登記時其“經濟性質”很多，有“合伙企業”、“集體”、“股份合作企業”、“股份合作制”等。“經濟性質”不一，造成所承擔的經濟責任完全不一樣，如“合伙企業”需承擔無限經濟責任。因此，如何按《浙江省農民專業合作社條例》要求規范其經濟性質急需探討研究。目前按新條例重新登記的合作社還屈指可數。
三、加快**市農民專業合作經濟組織發展的對策和建議
加快發展農民專業合作經濟組織，提高農民的組織化程度,是實現農村經濟結構戰略性調整的迫切需要，是農業增效、農民增收、農村穩定的現實選擇，是統籌城鄉經濟社會發展，深化農村改革，全面建設小康社會的必然要求。因此，必須充分認識加快發展農民專業合作經濟組織的重大意義。目前，**市農民專業合作經濟組織發展雖尚處于初級階段，但我國社會主義市場經濟體制已經初步確立，這為加快農民專業合作經濟組織發展提供了良好的外部環境。我們應在深化農村改革與發展的進程中，遵循自然和經濟規律，積極借鑒國內外有益的經驗，以市場需求為導向，在農戶家庭經營基礎上，圍繞農民增收，發揮資源優勢，培育支持產業，總結成功經驗，辦好一批示范性專業合作社，充分發揮其在農業產業化和農村社會化服務體系建設中的示范作用，結合各地實際，選擇一批優勢農產品或特色產業加以重點引導、扶持，建立（或擴大）農民專業合作社，以加快**市農民專業合作經濟組織健康發展。從典型調查看，辦得好的專業合作經濟組織大致有五方面因素：一要有熱心農民合作事業，懂經營、善管理的領頭人；二要有一個體現“民辦、民管、民受益”原則的章程和一個好的運行機制；三要有一定的經濟實力和充實的服務內容；四要有比較好的監督和指導；五要重視成員的培訓和教育。為此，我們建議：
（一）創新思路，強化引導，堅持不懈地推進農民專業合作經濟組織更快發展壯大。當前，要抓住宣傳貫徹《浙江省農民專業合作社條例》的有利時機，加快推進**市農民專業合作經濟組織健康發展。
一是應突出創新這個主題。從實際出發，堅持農民主體地位，充分發揮農民的積極性、創造性，堅持“入社自愿，退社自由”和“民辦、民管、民受益”原則，淡化“官辦”或“半官半民”的行政色彩，防止走“政企合一”的老路。
二是應突出產業化這條主線。解放思想，圍繞主導產業發展，重點引導、扶持再建立（或擴大）一批農民專業合作社，積極吸收更多有一定經營規模的專業農戶入社。在啟動期間，采取行政推動和政策引導相結合，把合作經濟組織“扶上馬、引上路”。尤其要鼓勵農民專業合作經濟組織向合作制和股份制企業發展，建立健全緊密型利益連結機制。
三是在發展中應本著“三個有利于”原則。只要有利于農業科技進步，有利于農業產業化發展，有利于開拓市場和農民增收，就多支持、多實踐、先發展、少爭論，創造平等競爭的內外部環境，積極引導農民專業合作經濟組織有一個較大的發展。放手讓各個組織按章程規定的運作機制進行活動，只要這些組織是為農民的利益服務，政府就應少干預。而當這些組織損害了農民利益時，政府應采取措施規范其行為。
（二）政策引導，加強對農民專業合作經濟組織的扶持力度。國家的政策導向對農民專業合作經濟的發展至為關鍵。黨的十六屆三中全會提出：“支持農民按照自愿平等的原則，發展各種形式的農村專業合作組織”。對合作社的扶持既符合WTO規則，又與我國解決“三農”問題的政策導向完全一致，要樹立扶持農民專業合作經濟組織就是扶持農業的觀點，通過落實國家稅收優惠政策、農業政策、財政政策對農民專業合作經濟組織予以有效支持。從調研反映，農民專業合作組織對政府的政策設置和服務都有強烈的要求，各級政府應予認真研究。
一是根據農民專業合作組織類型，尤其是集生產經營于一體的農民專業合作社法人的生產經營實際，研究制定稅收優惠政策。對于農民專業合作社向社員收購、銷售自產的農產品，或經分級、整理、包裝后銷售的，應視同農民自產自銷免征增值稅；為農戶提供產前、產中、產后等技術服務和勞務所得收入應免征所得稅；從事農業機械作業、植保及疫病防治等項目和技術培訓所取得的收入應免征營業稅。
二是政府應在農民專業合作組織發展初期提供適當的資金支持。目前市及各縣（市、區）雖已安排有一定的扶持資金，但大多用于維持農民專業合作組織內部的運轉費用。今后應加大扶持力度，逐步向扶持開發項目轉變，通過項目補助、貼息等多種方式，對如建設農產品標準化生產基地、購置農產品儲運設施裝備、以及農產品品牌質量認定等給予必要的扶持，以增強農民專業合作組織自我發展的能力。
三是銀行、農村信用社等金融部門和縣（市、區）小額信用貸款擔保公司要積極為農民專業合作組織提供必要的信貸資金支持，尤其要切實解決農民專業合作社季節性收購農產品所急需的信貸資金。要開展對農民專業合作組織授信的探索，根據其經營情況和信譽，授予一定的信用額度。
四是政府各職能部門要在各方面為農民專業合作組織提供優惠和方便，像扶持農業龍頭企業一樣扶持農民專業合作經濟組織，如允許有一定出口創匯能力的農民專業合作組織申報自營進出口經營權；對上規模的農民專業合作社可參與各級農業龍頭企業評選并享受相關優惠政策等。要積極探索發展農業保險，建議市政府仿照外地經驗扶持創辦政策性的農業保險公司，選定合適項目，逐步開展農業保險業務，以切實保障農民專業合作組織的安全運行和特色優勢產業的發展。
（三）努力創造有利于農民專業合作經濟組織發展的外部環境。農民專業合作社作為市場經濟的一個單獨主體，不僅需要立法保障，同時離不開市場綜合參與的社會化服務體系，政府要為農民專業合作經濟組織發展創造良好的外部環境。
要切實轉變政府工作職能，搞好組織規劃和產業發展規劃，規范管理，指導農民專業合作經濟組織建立健全規章制度，使其能夠嚴格按照國家的法律、政策規定運行。同時加強財政、工商、民政、稅務、金融、交通、糧食、水利、農業等部門的配合形成合力，共同扶持農民專業合作經濟組織更快健康發展。針對**實際，在鼓勵大力發展各類農民專業合作組織的同時，當前要把發展依托當地主導優勢產業（產品）的農民專業合作社為重點，逐步改變目前專業合作組織結構不合理狀況，有效推進區域特色優勢產業的發展。使農業產業發展從政府行政性宏觀管理調控為主轉到以農民和專業合作經濟組織為主體的專業行業協會自律管理和自我調控為主上來，使**市的農業產業形成“農民—專業合作組織—行業協會—政府”的管理模式，而政府更注重安排統籌城鄉經濟社會發展戰略，突破城鄉二元結構，加快和諧社會的建設步伐。對目前行政色彩較濃的產（行）業協會，政府有關部門人員應逐步從協會領導管理層中退出，真正讓協會辦成“民辦、民管、民受益”的農民自己的合作經濟組織。
要著重幫助解決農民專業合作社在農產品流通中遇到的困難，切實為他們發展創造條件，提供良好的服務。
要積極探索農村土地流轉的多種實現途徑，使分散、閑置的土地向專業合作經濟組織集中，促進專業合作經濟組織的可持續發展。
要加強農業基礎設施建設投入，提高土地產出率。通過土地整理、農綜開發、農業現代園區建設、農田保護等措施，提升全市農用土地的質量，促進農業規模化生產，形成更多的規模經營專業大戶和專業合作經濟組織，從而推進專業化農業區域布局和專業化產業帶培育。
（四）規范對農民專業合作經濟組織的管理，完善農民專業合作經濟組織的運行機制。對不同類型的農民專業合作經濟組織進行規范分類，明確不同類型組織的主管部門，并切實承擔起管理、指導的職能。各級政府要引導農民專業合作經濟組織堅持自愿原則組建，建立完善內部民主管理制度，真正讓農民參與經營管理決策。同時建立有效的監督、約束機制，充分發揮監事會的作用。逐步規范和健全合作組織的運行機制，做到“在發展中規范，在規范中發展”。借鑒各地成功經驗，應著重注意：
一是健全機構設置。除社（會）員代表大會、理事會外，還應設立監事會，負責監督組織章程和社員代表大會決議的執行及經營業務、財務管理情況，建立組織內部有效的監督、約束機制。
二是建立一套嚴謹的管理制度。包括入社（會）審批制度、組織活動制度、民主管理制度、財務管理制度、利益分配制度、風險保障制度和民主監督制度、工作人員崗位考核制度等，以保障專業合作組織健康發展。
三是建立合理的利益分配機制。凡對社員生產的產品實行收購、銷售的專業合作社，均應制訂一套完善的利益分配辦法，如產品收購價格、質量標準認定、收益分配（包括二次分配）、積累金提取、社員利益保障等，確保社員合理穩定的收入和合作社的發展。
四是積極在實行產品經營的農民專業合作組織內推行股權設置。即入社社員必須認購股金，但股權設置要以調動投資者和生產者兩個積極性為原則。一般股本結構要與社員產品交貨總量的比例相一致，由社員自由購買股份，但每個社員購買股份的數量不得超過合作組織總股份的20%。其中股金總額的三分之二以上要向生產者配置。社員大會決策時可突破一人一票的限制，而改為按股權數設置，這樣既充分體現了合作組織的自治原則，也保護了生產者的積極性和發起人的正當權益。
此外，還需明確不同類型合作社的經濟性質，對原定為“合伙企業”性質的必須重新登記，對“集體”性質合作社，通過改制，要以《條例》實施為契機，規范其經濟性質。
（五）進一步加強農民專業合作經濟組織的能力建設。農民專業合作經濟組織運營和服務能力的大小直接關系到農民的利益，關系到專業合作組織的有效運作和發展壯大。因此，加強其能力建設極為重要。能力建設包括兩方面，一是硬件設施，如儲運、檢驗設施裝備，以及信息化平臺的建設，實施“百臺電腦進百社”活動。二是軟件主要指組織成員個人素質的提高，特別是組織負責人各種能力的提高。合作組織經營管理的水平，在很大程度上取決于合作組織的理事會專業人員、監事會成員特別是理事長素質的高低。政府要通過各種渠道幫助合作組織培養管理人才，提高專業管理人員的素質和管理水平；同時，通過培訓，逐步提高廣大基層干部和農民的市場經濟與發展合作經濟等方面的知識，使他們掌握合作組織的原則、管理辦法、運行機制，以及市場經濟知識；使他們善于處理合作組織與農戶的關系、與龍頭企業的關系，增強服務意識，提高經營管理管理水平。
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