村鎮規劃建設管理情況的調研報告

關于村鎮規劃建設管理情況的調研報告

        全市村鎮規劃管理職能于由市建委移交市規劃局后，為深入貫徹黨的十六屆四中全會提出的五個“統籌”工作精神，全面掌握全市村鎮規劃管理工作情況，分析問題，加強管理和指導。按照市規劃局黨委的統一部署，自3月中旬，市規劃局副局長  帶領辦公室、規劃科有關人員赴全市五區三縣就村鎮規劃、規劃管理工作進行了廣泛深入地調研。調研組先后走訪了五區三縣的16個鎮、10余個村莊，與各區縣、鄉鎮、村的負責同志和具體從事村鎮規劃管理工作的人員進行了深入細致地交流，并在  區召開了有分管區長和各鄉鎮分管鄉鎮鎮長參加的座談會，就如何加強中心城區的村鎮規劃建設工作進行了討論。現將有關情況報告如下：
   一、全市村鎮規劃管理工作的基本情況范文先生網-http://www.wmxz.cn
   全市市域總面積5938平方公里，市域總人口413萬人，共有16處工礦區，84處鄉鎮，3164個村莊，其中建制鎮76處。近年來，隨著經濟社會的不斷發展，全市村鎮規劃、規劃管理工作取得了較為顯著的成績。一是各級黨委、政府十分重視村鎮規劃建設工作，把加強村鎮規劃建設擺到了農村經濟社會發展的戰略位置來抓。1987年市委、市政府立足于我市組群式格局的實際，提出了“總攬城鄉經濟全局，充分發揮優勢，城市支援農村，農村服務城市，實現貿工農全面發展的戰略”，將村鎮規劃建設，特別是小城鎮規劃建設做為城鄉一體化，縮小城鄉差距的重要內容，根據中央、省關于加快村鎮建設的有關精神，市委、市政府出臺了《關于加快小城鎮建設的實施意見》。各區縣和部分鄉鎮也制定了關于加強村鎮規劃建設管理的有關規定，有的區縣確定了小城鎮規劃建設管理目標責任制，每年與鄉鎮簽訂目標責任書，并作為年度政績考核的重要依據，充分調動了鄉鎮、村編制和實施規劃的積極性，全市村鎮規劃、規劃管理工作進一步加強。二是市建委在加強對全市村鎮規劃指導和管理力度的同時，于2000年編制完成了《  市小城鎮發展與布局規劃》，立足于組群式城市特點，對全市各小城鎮的功能定位、規模等級、結構等級、空間布局等重新進行了分析研究，確定了各區縣城區——中心鎮——一般鎮——中心村——基層村的規劃體系，突出了中心鎮在村鎮規劃工作中的龍頭地位，同時對村鎮規劃的幾項主要指標進行了界定，為全市村鎮規劃的修編和促進城鄉的協調發展打下了良好的基礎。三是各鄉鎮均設立了規劃建設管理機構，省、市級中心鎮駐地的總體規劃已基本調整完善，大部分委托高等院校或省、市規劃設計研究院編制，規劃起點較高；個別經濟實力較強的“明星村”聘請有資質的設計單位編制了村莊規劃，并基本按規劃實施。全市城鎮規模逐步擴大，城鎮化水平逐步提高，布局有所改善，對農村經濟的輻射能力和帶動能力逐步形成，基礎設施和環境逐步改善。全市城市化水平達到47%，比“八五”末增長7個百分點，城市化進程明顯加快。全市8個區縣中有6個區縣被評為全省村鎮建設先進區縣，2001年11月，全省村鎮建設經驗交流會在我市召開。
   二、存在問題
   近年來，我市村鎮規劃管理工作雖然取得了較為顯著的成績，但由于面廣量大、細統復雜，再加上區縣與區縣、鄉鎮與鄉鎮、村與村之間發展上的不平衡，全市村鎮規劃、規劃管理工作仍然存在一些問題不容忽視。
   （一）規劃編制整體上滯后。一是區域范圍內缺乏系統、科學的城鎮體系規劃。許多區縣中心鎮以下的鄉鎮建設重點模糊，其發展布局缺乏宏觀調控手段，各鄉鎮的規劃自成體系、各自為政、隨意性較強，許多小城鎮個性單一、盲目照搬，以至于大部分小城鎮功能結構、產業結構、平面布局和建筑設計單調雷同，難以形成自己的風格。二是除中心鎮以外鄉鎮駐地總體規劃大多是1992年以前編制完成,許多已超出規劃年限而沒有及時進行修編，對建設的實際指導作用不大;大部分沒有控制性規劃和修建性詳細規劃，許多建設只能在總體規劃的指導下進行，導致綠地率、容積率等技術指標無法控制和落實;基本上沒有排水、排污、供水等專業規劃。三是規劃基礎資料薄弱，地形圖等規劃資料嚴重缺乏。四是相當一部分村莊沒有編制規劃；部分村莊有規劃,但大多為1992年以前編制，而且大部分為無資質的設計單位設計,現已不適應建設需要；有的近幾年雖然編制了規劃，但未經法律程序審批，沒有法律依據，再加上由于技術、資金、時間等方面原因，村莊規劃編制的深度不夠，大部分只有“一書兩圖”,操作性不強，難以實施。五是規劃編制經費困難。許多村鎮特別是偏遠地區的村鎮財力非常有限，再加上村鎮建設配套費在許多鄉鎮已取消，村鎮規劃的經費無保障，許多村鎮無力投入資金編制規劃。
   （二）鄉鎮規劃管理較弱，違法建設工程屢見不鮮。一是鄉鎮一級大部分設有“建設土地環保所”等機構，但是一個機構承擔規劃、建設、土地、環保、交通等多個部門的職能（大多依靠土地職能支撐），多數力量不足，基本上是兼職，而專業人員基本上沒有，專業素質低。大部分為自收自支事業單位，人員工資無著落，機構運轉艱難，這對于量大面廣任務艱巨的村鎮規劃建設管理來說，非常不適應。二是鄉鎮沒有規劃建設的執法權，對于出現的違法工程，申請上級部門或法院執行的周期一般較長，對于建設周期較短的違法工程在管理上常常感到無能為力。三是未批先建、少批多建等現象較為嚴重。許多鄉鎮駐地工業園區、公建等建設項目，大多是在辦理土地征用手續時受土地部門辦理程序的制約，才到規劃建設部門補辦規劃建設手續，而不需要新辦理征用土地手續的建設項目，基本不辦理規劃建設手續。許多村莊規劃實施和管理力度不大，不少村干部對村莊規劃建設認識不夠，不按規劃的要求建設，隨意性太大，再加上許多村干部更換頻繁，規劃實施缺乏連續性。村民建房，按規定應先有規劃建設部門辦理選址意見書和村民建房許可證，但大部分建設是在辦理土地手續時補發該證，村莊建設管理無序。
   （三）規劃建設檔次較低。受規劃滯后及資金、觀念、產業等諸多因素的影響，我市村鎮規劃建設的檔次普遍較低。許多鄉鎮市政基礎設施如供水、排水、供暖、鎮區道路、垃圾處理等建設嚴重滯后，村鎮有新房無道路，有道路無排水等現象普遍。許多小城鎮仍然走不出二、三層樓和沿路“走廊式”建設的格局，使小城鎮難以形成較高檔次的綠化、美化、亮化，人居環境和生活質量不高。
   三、幾點建議
   村鎮規劃是村鎮建設的龍頭，是村鎮建設管理的依據，事關建設的全局，必須采取切實措施抓緊抓好，充分發揮規劃對村鎮建設的調控作用，通過高起點規劃、高標準建設、高效能管理引領村鎮的建設與發展。
   （一）繼續抓好村鎮規劃的編制。
   1、進一步完善全市市域城鎮體系規劃和城鎮建設規劃。強化市域城鎮體系規劃對全市村鎮規劃建設的指導作用，從全市市域的整體出發，統籌考慮城鎮鄉村規劃的協調關系，打破行政區域界線，優化各區縣城鎮的總體布局和規模，進一步撤并規劃過小、不具有集聚輻射功能的小城鎮，重點建設中心鎮，突出中心鎮在農村地域經濟、文化發展中的功能地位，統籌安排區域設施，避免重復建設，優化配套基礎設施建設和公共設施建設，積極引導鄉鎮企業向工業小區集中，住宅向生活小區集中，引導村鎮合理布局和協調發展。
   2、進一步加快小城鎮總體規劃的修編工作，提高小城鎮規劃建設水平。小城鎮作為最基層的城市居民點，是聯系城市與鄉村的紐帶，是廣大農村一定區域范圍內的中心，小城鎮規劃應體現有別于城市的特點，用區域的觀點，加強對城鎮經濟社會發展條件的分析，準確地根據城鎮性質在市域城鎮體系規劃的指導下，科學合理地確定城鎮的人口和用地規模，挖掘城鎮自然的、歷史的和地方的特點，通過精心的規劃設計，形成具有時代感和有地方性特色的小城鎮風貌，塑造鮮明的小城鎮特色。
   3、進一步加強小城鎮詳細規劃的編制工作，制定小城鎮規劃管理技術規定，提高小城鎮品位。以往由于小城鎮詳細規劃的覆蓋率不高，對群眾建房缺乏有效地控制指導，建房隨意性較大，是造成小城鎮面貌雷同，缺乏特色，建設品位不高的重要的原因之一。應強制性規定小城鎮近期建設區域必須編制控制性詳細規劃，劃分控制地塊并提出各種地塊建設控制要求，對于近期有建設和舊城改造項目的區域，影響城鎮景觀的重點區域、工業小區、居住小區必須編制修建性詳細規劃，指導具體項目建設，沒有編制詳細規劃的，不得安排和批準項目建設。要結合控規的編制成果，制定區別于城區的小城鎮規劃管理技術規定，落實各項規劃管理技術指標，作為村鎮規劃管理的依據，指導小城鎮建設。
   4、加快村莊建設規劃的編制。要分期分批地組織村莊編制新一輪規劃，在編制中一定要聘請有資質的設計單位和測繪單位測繪現狀地形圖和編制規劃，注重規劃編制的深度和規劃基礎資料的收集。規劃編制完成后，要經主管部門審查，并經村民代表大會討論通過后按程序審批。
   5、切實加大對村鎮規劃編制經費的投入。可制定政策實行“以獎代補”的方法，鼓勵和支持村鎮的規劃編制。建議市里每年列支200萬元專項資金用于村鎮規劃編制，區縣、鄉鎮每年也要相應地列支部分專項資金。建議在全市范圍內繼續收取村鎮建設配套費，可采取市、區縣、鄉鎮按一定比例分成的辦法，分別列支部分專項資金用于村鎮規劃編制。力爭用4-5年的時間，完成全市村鎮規劃的修編工作，為村鎮的高標準建設提供科學依據。
   （二）小城鎮規劃建設要因地制宜，分類指導。小城鎮的發展與經濟增長和產業依托、環境等息息相關，在發展上應擺脫框框，重視地方特色與地方資源的規劃，發揮小城鎮本身特有的環境優勢和資源優勢，形成多功能多樣式的發展模式。切實加強小城鎮模式的研究和分析，制定出臺相關政策，因地制宜，分類指導小城鎮規劃建設。
   1、應大力扶持區位重要、經濟基礎較好的重點鎮建設。如   區  鎮、  區的  鎮、  縣的  鎮、  縣的  鎮等衛星鄉鎮，地處相對偏遠，遠離中心城區和各區縣的區域中心，現已具備一定的產業優勢和經濟基礎，對周邊村莊發展具有較強的輻射力和帶動力。此類鄉鎮在規劃建設上應充分放權，給予優惠政策，大力鼓勵其快速發展。   
   2、對于近城區的郊區鎮應盡早納入城區管理。如  的  鎮、  區的  鎮、  鎮、  鎮、  區的  鎮、  區的  鎮、  鎮、開發區的  鎮等，目前雖是建制鎮，但已基本與城區相連，此類鄉鎮不能再按建制鎮來相對獨立地規劃建設，而應及早納入城區，按城市標準進行統一規劃建設管理，使之功能定位、設施配套與城區相銜接。特別是對于中心城區  與   城市組群之間的村鎮建設問題，按照市委、市政府中心城區西擴、北延、東聯、南接的總體要求，今天的村鎮就是明天中心城區的一部分，在進一步深化完善全市市域城鎮體系規劃的基礎上，應盡快專項編制中心城區與周邊城市組群之間的區間規劃，合理引導區間村鎮的規劃建設，切實避免造成重復建設或影響城區功能布局等現象的發生。
   3、對于風景區和自然保護區應嚴格控制發展。如：  區的  鎮、  區的  鎮，在區域范圍內，發展上具備一定優勢，但是從全市市域范圍來看，源泉鎮地處孝婦河的上游，為大武水源地的主要水源補給區，直接為中心城區及  、  區等供應生活生產用水；  鎮地處  水庫庫區，為全市重要水源保護地和旅游度假區，從保護全市水源地和風景名勝區的角度出發，必須限制其膨脹發展。
   4、對于中心鎮所轄村莊、中心村周邊村莊和地處偏遠基礎較差的村鎮應適當控制其發展，積極引導其向中心鎮、中心村發展。目前，隨著城市化進程的加快，全市農村人口根據其經濟實力和社會條件的不同，正不同程度的向中心城鎮、城市聚集，再加上計劃生育政策的實施，農村人口出生率逐步下降,村莊人口規模正在逐步減縮。在這種情況下，在加快中心鎮建設的同時，對于中心鎮所轄村莊、中心村周邊村莊和地處偏遠基礎較差的村鎮應嚴格控制其發展，原則上不再編制規劃，不再審批規劃，適當控制其建設活動。中心鎮所轄的村莊新建工廠，原則上應停止審批，停止鎮區居民分散建設住宅，停止地處偏遠基礎較差村莊的住宅建設。應制定相關優惠政策，結合舊村改造和“空心村”的治理，進行遷村并點，積極引導鄉鎮企業向工業小區集中，住宅向居住小區集中。必須致力于促進鄉鎮企業向中心城鎮集中發展，建立中心城鎮發展的主導產業，推進中心城鎮經濟的全面振興。爭取在近幾年內建成一批規劃合理，其他設施配套、服務功能齊全的中心城鎮工業園區，吸引勞動力、資金、技術等各類生產要素向中心城鎮集中，興辦第二、三產業，推動鄉鎮企業實行集約經營，規模發展，培育和發展小城鎮市場體系，加快村鎮的城市化進程。例如，  區的  鎮自1998年就凍結宅基地審批，停止原村原地域的改造建設，實施全鎮域遷村到鎮。現鎮內已有  、  、  、鳳凰等村整建制遷入雙鳳生活區，并吸引周邊地區4000名居民到雙溝就業定居，小城鎮建設初具規模，最大限度地發揮了小城鎮的聚集和輻射效應。
   （三）切實加強村鎮規劃的管理，維護村鎮規劃的嚴肅性。
   1、建立健全各級村鎮規劃管理機構。村鎮規劃管理職能由市建委劃歸市規劃局后，針對村鎮規劃管理存在區別于城市規劃管理的特殊性，在市規劃局應單獨設立村鎮規劃管理科，配備專人對全市村鎮規劃進行綜合指導。各區規劃分局（處）應同時設立相應機構配備專門人員進行管理。目前，市規劃局機關及各規劃分局、處的管理人員不足，在增加了村鎮規劃管理職能后，應相應地增加行政編制配備村鎮規劃管理的專業人員。要進一步加強鄉鎮一級村鎮規劃建設管理機構建設，逐步配備專業人員從事村鎮規劃建設管理工作，有計劃地錄用一定數量的大中專畢業生到村鎮規劃建設管理部門工作。
   2、加強對村鎮規劃管理人員、技術人員的培訓，提高規劃執法水平。盡快制定培訓計劃，分期、分批對鄉鎮的鄉鎮長、建設助理員、部分技術人員，尤其是中心鎮規劃建設管理和技術人員進行培訓。應適當組織對區縣長的培訓。應繼續推選村鎮規劃建設助理員持證上崗制度，并進行嚴格考核。通過加強培訓，進一步嚴格辦事程序，增強服務意識，提高辦事效率，積極推進依法行政。
   3、規范規劃設計市場，建立市場準入制度，提高村鎮規劃設計水平。各級規劃行政主管部門要組織對進入村鎮的規劃設計隊伍進行監督審查，嚴禁無證、超資質承擔規劃設計任務。對達不到規劃設計要求的建設項目，不得辦理規劃批準手續。積極推行專家評審規劃制度和規劃公示制度，以確保規劃設計和工程質量。
   4、切實加強對違法工程的查處力度。各級規劃行政管理部門要加強與城市綜合執法局的工作銜接，及時查處違法建設行為，加強執法力度，切實維護村鎮規劃的嚴肅性。
   5、進一步加強村鎮規劃建設法規的宣傳普及。通過加強規劃建設法規知識的宣傳普及，逐步提高廣大居民的法規意識，增強尊紀守法的自覺性。
   6、切實加強對村鎮規劃管理工作的領導。針對全市村鎮規劃建設發展的新形勢和新問題，建議市委、市政府對全市村鎮規劃建設情況進行一次專題調研，進一步研究制定鼓勵和支持村鎮發展的政策措施，并以市委、市政府的名義召開一次全市村鎮規劃建設現場會，培養典型，加強領導，推動全市村鎮規劃建設再上新水平。
   

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