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農村稅費改革試點和鄉村管理體制改革跟蹤研究報告
從2000年開始，按照中央的統一部署，農村稅費改革試點工作從點到面正逐步向前推進，包括鄉村管理體制改革在內的各項配套改革也在不斷深入。為了系統研究農村稅費改革試點和鄉村管理體制改革的總體情況及其面臨的問題，課題組在認真學習中央有關政策、查閱大量有關文獻資料、把握改革試點工作總體進展情況的基礎上，先后到江蘇、安徽、黑龍江、貴州等地就相關問題進行了深入調研。可以說，各項改革試點工作的進展是順利的，成效是顯著的，但暴露的矛盾和問題也是突出的，需要進一步完善方案，深化改革。 一、農村稅費改革試點工作取得新進展 （一）試點范圍進一步擴大 2000年初，中央決定在具有代表性的農業大省安徽省進行全面試點，標志著全國農村稅費改革試點工作正式啟動；2001年，江蘇省依靠自身財力在全省自主進行了農村稅費改革試點，其他省份大都選擇了部分縣（市）進行了局部試點；2002年，中央在總結安徽、江蘇等地兩年來改革試點經驗的基礎上，將試點范圍又進一步擴大到河北、內蒙古、吉林、黑龍江、江西、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏等16個省份，同時，經過國務院批準，浙江、上海兩個發達省份也依靠自身財力進行了自費改革。至此，農村稅費改革試點工作已經在全國20個省份全面展開，其余11個省份繼續在部分縣（市）進行局部試點。根據財政部統計，2002年全國進行農村稅費改革試點的地區，農業人口達到6.2億，約占全國農業總人口的3/4。 （二）試點政策進一步明確和完善 關于農村稅費改革試點政策，2000年中共中央、國務院《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》（2000年3月2日，中發[2000]7號）明確了以“三項取消”、“兩項調整”、“一項改革”為主體內容的改革措施。在此基礎上，2001年國務院發出《關于進一步做好農村稅費改革試點工作的通知》（2001年3月24日，國發[2001]5號），有關部門也出臺了一些相關文件，對有關政策進行了完善和具體化。主要內容包括： 1、關于農業稅計稅土地面積的核定，除強調堅持按照中發[2000]7號文件規定、以二輪承包土地面積為依據外，明確提出“對新增的耕地或因征占、自然災害等減少的耕地，可按照實際情況進行個別調整”，但“經過核定的土地面積和常年產量要征求農民意見，得到農民認可，并張榜公布”。 2、將“如何均衡農村不同從業人員的稅費負擔”的權限賦予省級人民政府，強調“對不承包土地的務工經商農民，是否需要和具體采取什么形式收取一定的資金用于發展村級公益事業，由省級人民政府根據當地實際情況確定”。 3、進一步調整和完善了農業特產稅政策，減輕生產環節稅收負擔。在2000年調整農業特產稅征收環節，簡并、調整農業特產品應稅品目，調整部分農業特產品稅率的基礎上，又進一步降低了部分農業特產品（如茶葉、水果、原木、原竹等）稅率，并將部分農業特產品（如煙葉、牲畜產品）的征收環節由生產環節改為收購環節。 4、關于解決村級三項費用缺口問題。國務院明確，“可以由鄉鎮財政適當補貼，也可以按照中發[2000]7號文件精神在農業稅及其附加總體負擔水平不超過8.4%的前提下，通過適當降低農業稅稅率，相應提高農業稅附加比例的辦法，增加村級收入”。 5、關于取消統一規定的“兩工”后農田水利等基本建設和維護所需要的資金投入問題。國務院規定，“今后凡屬于長江、黃河、松花江、遼河、淮河、洞庭湖、鄱陽湖、太湖等大江大河大湖地區，進行大中型水利基礎修建和維護，所需資金應在國家和省級基本建設投資計劃中予以重點保證；農村小型水利建設項目，應從地方基本建設計劃中安排資金。堅決取消基本建設投資中要求農民出資出勞進行配套的做法”。 6、進一步改革農村義務教育管理體制。由過去的鄉鎮政府和當地農民集資辦學，改為由縣級政府舉辦和管理農村義務教育，教育經費納入縣級財政，并建立和完善農村義務教育經費保障機制，加強縣級政府對教師管理和教師工資發放的統籌職能，將農村中小學教師工資的管理上收到縣，由縣級財政按國家規定標準及時足額發放。各省級政府要參照改革前農村中小學實際公用經費，核定本地區標準和定額，扣除學校適當收取的學雜費，其余部分由縣級地方政府在預算中予以安排。中央和省級政府要加大對農村義務教育的支持力度。 7、按照“財力向下傾斜，缺口上移”的要求，調整縣鄉財政體制，對鄉鎮因改革出現的收支缺口，由縣財政予以彌補；中央轉移支付資金要全部兌現到鄉，省和有條件的市縣也要加大對改革的支持力度。 （三）試點內容進一步拓展 近兩年，各試點省份的農村稅費改革試點工作大都是按照中發[2000]7號文件精神和國務院有關規定及其政策措施進行的，但與2000年安徽省試點方案相比，一些省份的試點內容又有進一步拓展，浙江省的試點方案和內容與中央的統一規定相比有較大改變。主要包括： 1、安徽省。2001-2002年，安徽省在原有方案基礎上，一是堅決制止向農民亂收費：詳細規定了農村中小學的收費項目和收費標準，并在國家級貧困縣對農村初中和小學實行“一費制”；二是對農民建房、結婚登記和計劃生育等，除按規定向農民收取證件工本費和其他合法費用以外，行政事業性收費一律取消，并不得代收任何費用，不得強行服務收取費用；三是將毛茶、水果、干果的農業特產稅稅率由2001年的10%下調到8%，并選擇蕭縣、碭山兩縣進行將水果等生產環節的農業特產稅全部改征農業稅的試點；四是取消基本水費，一律實行計量收費，不用水不交費，并詳細規定計量水費的收取標準；五是選擇天長、五河兩縣進行給農民直接補貼試點，即在放開糧食收購價格、放開糧食購銷市場的基礎上，取消在流通環節對新收購糧食的補貼，不再按保護價收購農民余糧，將國家實行按保護敞開收購農民余糧政策間接給農民的補貼轉為直接補貼。 2、山東省。一是農村稅費改革后，新的農業稅稅率按照最高不超過6%，農業稅附加不超過正稅40%的比例執行；二是改革后的農業稅由鄉鎮財政部門負責征收，并不再征收實物，一律征收代金，具體可委托糧食部門在收購糧食、結算糧款時代扣代交；三是關于農業特產稅，對在大田中生產西瓜、甜瓜、甜葉菊3種農產品改征農業稅，不再征收農業特產稅，對原在生產、收購兩個環節征收特產稅的應稅產品，屬于一個納稅人的，合并在一個環節生手，稅率要略低于原兩個環節適用稅率之和，屬于兩個納稅人的，暫維持生產和收購兩個征收環節不變，農業特產稅附加的比例暫定為正稅的10%-20%；四是取消一切不利于控制和減輕農民負擔的干部考核制度，各級黨委和政府不得對鄉鎮，鄉鎮不得對村級組織下達不利于減輕農民負擔的指令性政績考核指標，不得出臺與財政支出掛鉤或規定支出比例的政策和措施。 3、黑龍江省。對在農業稅計稅土地上種植（養殖）農業特產品的，只征收農業稅，不征收農業特產稅，對在非農業稅計稅土地上生產農業特產品的繼續只征收農業特產稅，不征收農業特產稅附加。 4、浙江省。從2002年開始，浙江省執行以“減調改穩、合理負擔、轉移支付、配套進行”為主要內容、與中央制定的改革方案不完全一致的農村稅費改革，一是實行“三個取消”：取消鄉統籌、屠宰稅和統一規定的農村勞動積累工和義務工；二是調整農業特產稅政策，在計稅土地上農、特兩稅合并只征收農業稅，不征收特產稅；三是改革和規范村提留，按村民認可的辦法向全體村民合理收取一定的村公益事業資金，收取標準不超過現行村提留負擔的數額；四是穩定農業稅，繼續按現有的負擔水平和征收管理辦法執行；五是按照中央對地方財政轉移支付辦法的有關規定，省級自籌資金，加大對縣市的財政轉移支付力度，優先保證欠發達縣市的資金缺口補助，各縣市要對財政困難的鄉鎮實行轉移支付。 （四）中央財政轉移支付力度進一步加強 農村稅費改革試點剛開始時，中央在中發[2000]7號文件之所以沒有強調要給試點省進行中央財政轉移支付，主要是立足于兩點：一是確定7%的農業稅稅率和占農業稅20%的農業稅附加比例較高，已經考慮到因“三項取消”給地方財政收入帶來的影響；二是中央希望試點地區能夠立足自身，自我消化。但2000年安徽的試點工作暴露出因地方財政缺口影響農村基層組織正常運轉和農村義務教育投入等嚴重問題，引起中央的高度重視。2000年底，“國務院已經決定，中央財政每年拿出200億元用于對地方轉移支付，解決農村稅費改革后出現的基層經費的正常開支缺口”。 按照轉移支付辦法，2000年底，中央財政核定安徽省補助11億元；2001年，針對安徽方案實施后新出現的減收因素，將對該省的補助增加到17億元（包括農村教師工資補助），并對其他省份106個試點縣（市）轉移支付補助16億元，還對全國21個省發放農村教師工資補助50億元（包括安徽省）；2002年，國務院新增16個省份擴大改革試點后，中央財政新增安排165億元用于補助16個省份改革，使2002年中央財政安排的轉移支付總額增加到了245億元（包括50億元的農村教師工資專項補助）。 二、鄉村管理體制改革 伴隨農村稅費改革試點工作，各地普遍進行了以鄉村管理體制改革為核心的配套改革，涉及的內容主要包括鄉村撤并與機構改革、基層財政管理體制改革、農村公共品供給體制改革、鄉村教育體制改革等。 （一）鄉村撤并與機構改革和干部精簡 1、鄉村撤并。在配套改革中，鄉村撤并是力度最大的改革措施。其中有的地方是與農村稅費改革試點工作同時進行的，有的地方是為了給農村稅費改革試點創造更好的條件先期進行的。從全國看，到2001年底，鄉鎮數量比1999年底減少了4580個，減少10.24%，行政村數量比1999年底減少28172個，減少3.82%；從2002年進行農村稅費改革試點工作的20個省、自治區、直轄市看，到2001年底，鄉鎮數量比1999年底減少了3443個，減少10.32%，行政村數量比1999年底減少27701個，減少4.67%。從鄉鎮撤并工作力度較大的黑龍江、江蘇、浙江、山東、湖北五省看，到2001年底，鄉鎮數量比1999年底減少了2525個，減少29.3%，分別減少21.2%、33%、20.1%、36.5%和28.5%；從行政村撤并工作力度較大的黑龍江、江蘇、浙江、湖北四省看，到2001年底，行政村數量比1999年底減少22127個，減少17.8%，分別減少33.6%、40.5%、5.4%和2.75%。 江蘇省鄉村撤并工作力度較大，到2001年底，鄉鎮總數由1999年底的1922個減到1287個，減少635個，撤并率為33%，行政村總數由1999年底的34903個減到20782個，減少14121個，撤并率為40.5%。從對江蘇省3個縣市的調查情況看，其鄉村組撤并力度更大。溧陽市36個鄉鎮合并為18個鎮，減少了50%；565個行政村調整為291個村和7個居委會，合并率為48%，村均行政區劃面積由調整前的2.43平方公里增加到4.61平方公里，平均人口由1081人增加為2050人。寶應縣30個鄉鎮、427個行政村、5108個村民小組調整為16個鄉鎮、253個行政村和2909個村民小組，分別減少47%、41%、43%。沭陽縣713個村委會（居委會）、6237個村民小組調整為472個村（居）委會、3696個村民小組，分別減少了33.8%、40.7%。安徽省五河縣的村組撤并率分別為49%和44%，村干部減少65%。貴州省湄潭縣行政村和村干部數量都減少2/3以上（見表1）。 表1 江蘇三縣市、安徽五河縣和貴州湄潭縣鄉村組撤并情況表 鄉 鎮 行政村（居委會） 村民小組 村、組干部 改革前 改革后 減少% 改革前 改革后 減少% 改革前 改革后 減少% 改革前 改革后 精簡 減少% 溧陽市 36 18 50 565 298 48 --- --- --- --- --- --- --- 寶應縣 30 16 47 427 253 41 5108 2909 43 7071 3600 3471 49 沭陽縣 --- --- --- 713 472 34 6237 3696 41 7864 3297 4567 58 五河縣 --- --- --- 438 225 49 3122 1756 44 3192 1125 2067 65 湄潭縣 --- --- --- 369 120 67 --- --- --- 1746 484 1262 73 注： “---”為缺乏數據。 2、改革機構、精簡干部。各省在鄉村撤并過程中加大了機構改革、干部精簡力度。江蘇省確定的鄉鎮事業單位機構改革目標是，撤并1.7萬個鄉鎮事業單位，精簡分流事業人員11萬多人。現已減少7000多個機構，精簡分流人員4萬多人。溧陽市將每鎮原有18個事業機構調整為9個，人員編制總數由2061個縮減到1221個，減幅為40.8%。沭陽縣37個鄉鎮的659個事業單位減少129個，減少了20%，人員由3255個（不含中小學），減少到2806個；將鄉鎮的文化站、廣播站合并為文化中心，將畜牧站、林果站、水產站、桑蠶站合并為多種經營管理站，鄉鎮衛生院改革為民辦民營。寶應縣對鄉鎮基層站所采取了四條改革措施：一是理順管理體制，對農科站、農經站、文化站、衛生院等過去由縣主管部門管理的基層站所，下放到鄉鎮，實行屬地管理，縣主管部門負責業務指導，以解決“上面管不好，下面管不了”的問題；二是合并有關站所，保留農科站，農機站與水管站合并成立水利農機管理站，企管站與農經站合并成立農村經濟管理服務站，獸醫站、林業站、桑蠶站、水產站合并成立林牧漁業技術指導站；三是重新核定人員編制，編制的標準按其服務范圍的大小和服務內容確定，農科站、水利農機管理站、林牧漁業技術指導站按服務面積每1萬畝確定1.5名，經管站按每兩個行政村確定1名；四是強化勞動人事管理：全縣清退2220名臨時聘任人員，對在編人員實行公開競爭上崗，落聘人員分流到企業單位或實行待崗制度，鄉鎮所屬事業單位人員的人事關系實行人事代管，凡缺編人員一律面向社會公開招聘，擇優錄取。同時，溧陽、寶應、沭陽三縣市在村組撤并過程中分別精簡村組干部1294人、3471人、4567人，寶應、沭陽的村組干部精簡比例分別為49%和58%。 安徽省將鄉鎮機構數量大大縮減，設1-3個綜合性機構，控制領導職數，提倡交叉任職，將鄉鎮行政編制精簡10%；并著重進行了鄉鎮事業單位改革，重點是理順條塊關系、壓縮機構建制和大力精簡財政供給人員，具體內容：一是按事業單位承擔的職能界定管理主體，理順條塊關系；二是合理界定鄉鎮黨政機關和事業單位的職責任務，實行政事分開；三是確立事業單位的法人地位，增強其生機與活力；四是壓縮國有事業單位建制，優化事業單位所有制結構，實現社會事業投資主體和舉辦主體的多元化；五是合理調整事業單位布局，統籌規劃事業單位的機構設置。使全省鄉鎮事業單位（不含中小學校和衛生院）平均由12.2個壓縮到7個以內，全省鄉鎮事業單位財政供給人員平均由43.2名精簡至30名以內，實行限額配備，中心建制鎮和城關鎮限額為30名，其他鄉鎮限額為25名。 河南省決定，在平原3萬人以下和山區2萬人以下鄉鎮原則上撤并的基礎上，鄉鎮機構由原來的5個撤為3個，行政編制精簡27%。黑龍江省規定，為了完善鄉鎮機構改革和人員精簡分流工作，各有關主管部門不得人為地要求上下業務對口，不得干涉地方機構設置、人員去留等具體事務；同時規定，鄉鎮事業單位撤并為四個中心，事業編制實行總量控制，人員編制小鄉30名，大鄉35名。 （二）縣鄉財政管理體制改革 盡管我國從1994年開始進行分稅制財政體制改革，但目前縣鄉財政體制卻是五花八門，有的安排了復雜易變的分享制，有的干脆繼續實行包干制或帶有包干性質的“定額上繳（或補貼），超收分成”體制，與分稅制財政體制的要求相差甚遠。實行農村稅費改革以后，幾乎所有的試點省都對地方財政體制、尤其是縣鄉財政體制進行了改革與調整，以江蘇省的做法較為典型。 1、江蘇省調整了省地（市）縣（市）財政體制。依據“堅持效率優先，兼顧公平”的總體要求，確定了“激勵蘇南，錦上添花；扶持蘇北，雪中送炭”的調整財政體制的指導思想。具體做法如下： 一是調整省級財力集中辦法。取消了省集中12.5%增值稅的政策，取消了省按比例對印花稅、城鎮土地使用稅、資源稅、土地增值稅、排污費、水資源費等分成的政策，取消了省從稅收返還增量中集中一定比例（5%）的政策，而采取定額上交的辦法，即以2000年為基期，核定各市地方財政收入基數和稅收返還基數，比基數增長部分，省統一集中一定比例（20%）；同時規定，省財政不集中農業稅、農業特產稅收入，金融保險營業稅、省屬企業所得稅仍作為省級收入。 二是建立比較科學、規范的財政轉移支付制度。（1）取消了省對市縣每年的年終困難補助，通過測算出的標準財政收入、標準財政支出和標準財政供養人員等數據，核定了各地的轉移支付基數，將標準人均財力低于全省確定的標準的縣（市）列入財政轉移支付范圍，按照各地標準人均財力與既定標準的差額，省補助50%。（2）采取了補助增長與財政收入增長掛鉤的辦法，即地方財政收入每增長1%，轉移支付補助增長1.1%。（3）對沒有享受財政轉移支付補助的市、縣（市），采取地方上交與獎勵掛鉤的辦法：對標準人均財力高于全省統一標準的市、縣（市），按其地方財政收入當年新增上交額給予一定比例的發展資金，用于當地的經濟和社會事業發展。 三是嚴格財政收支制度。（1）明確規定各縣（市）應按照公共財政理論和“一要吃飯，二要建設”的原則，確定省級轉移支付資金的使用方向和支出范圍。（2）推行部門預算，增強預算約束力，實現預算安排的公平、公正和公開；改革財政資金繳撥方式，實施國庫集中收付制度。（3）嚴格規范部門參與財政收入分配的行為，嚴禁各部門各單位在財政體制之外調用不屬于本級政府的財力。 2、改革縣鄉財政管理體制。為了保證農村稅費改革的順利進行，進一步理順縣（市）與鄉鎮財政分配關系和管理體制，江蘇省出臺了“縣（市）對鄉鎮財政管理體制改革和完善的意見”，劃分了鄉鎮財政的收支范圍。各縣（市）按省文件的精神對縣鄉財政管理體制進行了相應調整。沭陽縣確定了“劃分收支、核定基數、定額補助（上解）、超收分成”的體制，自2001年起財政收入實行環比超收分成，建立獎懲機制；對鄉鎮編制內新分配師范畢業生工資實行縣鄉共同負擔，縣財政負擔70%。 溧陽市2001年實行了市鎮分稅制分級財政體制。具體內容如下： （1）劃分收支范圍。①收入范圍。鎮本級收入包括市與鎮共享收入和鎮級收入。共享收入包括：鎮域范圍內企業繳納的增值稅留成25%部分，其中15%歸市財政，10%歸鎮財政。鎮級收入包括：鎮域范圍內企業繳納的營業稅（不含金融企業）、國有和集體企業所得稅、外商投資企業和外商企業所得稅、私營企業所得稅、個人所得稅、資源稅、房產稅、印花稅、城鎮土地使用稅、車船使用稅、城市維護稅、地方稅收滯納金和罰沒收入、農業稅及附加、農業特產稅及附加等。鎮征收的消費稅比照增值稅計算鎮級財力。②支出范圍。鎮財政支出包括：在鎮的行政、司法
要的配套改革措施，它關系到農村稅費改革試點工作的成敗。但多年來鄉鎮黨政組織及其部門和事業單位已經形成了龐大的干部隊伍，積累了諸多矛盾。對鄉鎮黨政領導來說，機構改革相對容易、人員壓縮極其困難，除了臨時聘用人員容易清退以外，因沒有科學的對國家干部的精簡機制，缺少分流渠道，而面臨巨大的壓力；尤其是在傳統農區，一是鄉鎮企業發展緩慢，且收入低、就業機會少，對鄉鎮干部的吸引力很小，二是在鄉鎮黨政組織及其所屬的事業單位就業，就業和收入預期相對穩定，且有較高的身份“比較優勢”，因此在國家沒有出臺科學的人員分流標準和對分流人員給予公平、合理的補償措施的情況下，更無法準確地核定精簡對象。要實現既壓縮人員，又保留“分流人員”國家干部身份的雙重目標，下派到村級組織任職是最好的選擇。 村級組織行政化傾向的進一步加強，會帶來一系列問題： 一是將具有財政資金性質的農業正稅附加作為村級資金，動搖了村級組織自治性的存在基礎，自治功能難以發揮，村級組織面臨著成為鄉鎮政府附屬行政機構的危險。 二是下派國家干部到村級組織任職，使村干部“公職化”，不僅動搖了村民自治的組織載體，而且，如果繼續發展下去，在鄉鎮機構改革和人員精簡沒有取得突破性進展和成效的情況下，在村級又會形成一層龐大的國家干部隊伍，政府財政的人員負擔將進一步加重。 三是由政府財政供養的國家干部到村級組織任職，是代表政府管理村級事務的代理人，由鄉鎮黨委、政府負責確定和考核村組干部的收入標準和收入水平，當政府的利益與農民的利益發生短期沖突時，村級組織就很難代表和維護農民利益，甚至可能違反和侵犯農民利益。 四是對村級資金實行“村有鄉管”，尤其是由財政部門管理，延長了農民的監督距離，增加了監督困難，村級資金（包括“一事一議”資金）的安全性難以得到保證。一些地方借助“村有鄉管”的辦法，用“借”、“墊”、“扣”等手段，將村級資金變成事實上的“村財鄉用”，嚴重侵犯了農民利益和村級組織的利益。 五是村級組織的行政性和集體資金收取的強制性，提高了基層政府及其部門“搭車”收費的可能性。 （二）農民稅費尾欠和財政資金“剛性”結算雙重擠壓下的村級資金困境 農村稅費改革以后，村級組織面臨巨大的資金困境： 1、村級資金存在較大的開支缺口。從江蘇情況看，除了一些二三產業相對發達的村以外，大部分村級組織資金入不敷出，存在較大的開支缺口。據調查，江蘇A縣村均農業稅附加收入僅有3.85萬元。雖然政策明令要壓縮村級開支，但是，根據調查，事實上必不可少的開支項目有：（1）村組干部報酬約需4-6萬元；（2）村五保戶供養經費，村均約需2-3萬元；（3）辦公經費，包括電話費、賬冊費、電費、報刊費等，村均最少需要0.5萬元；（4）其他經費：村組干部黨訓補貼費、宣傳費（村務公開欄、標語、政策宣傳等）、計劃生育費（相當于村人均2元/年·人）、征兵費、村人（黨）代表選舉經費、節日經費（包括教師節、6.1兒童節、三八婦女節、五四青年節、八一建軍節等）、出差補助費（計劃生育、征兵等工作到縣里開會），最少需要0.5萬元。以上總計，村年均開支至少相當于收入的2倍。湖北省監利縣紅城鄉反映，農村稅費改革后，村平農業稅附加收入只有2萬余元，而一個村正常的費用支出平均在5萬元左右，支出缺口達50%。 2、農戶稅費尾欠不可避免。調查顯示，無論農民負擔有多少，幾乎每個村都有部分困難戶、外出戶、“釘子戶”的稅費任務無法完成，稅費尾欠達5%-15%、甚至更多。2001年，寶應縣全縣約有5%的農業稅費尾欠，其中，柳堡鎮14000個農戶，農業稅及其附加任務有10%的農戶近50萬元的尾欠。蘇中某縣的上方鎮2001年只完成稅費任務的90%，估計2002年的稅費尾欠更多。 即使是相對發達的溧陽市天目湖鎮，也有5%的稅費尾欠。湖北省監利縣某鄉至少有10%左右的特困戶、外出戶和能交不交的“釘子戶”無法完成稅費任務。 3、農業稅費“上清下不清”。農村稅費改革后，雖然農戶稅費尾欠不可避免，但村級組織必須完成鄉鎮政府下達的稅費任務。假如一村有10萬元的農業稅和2萬元的農業稅附加任務，如果有5%即6000元的尾欠，只收上來11.4萬元，鄉鎮的10萬元任務也必須首先完成，村附加只有1.4萬元；如果有20%即2.4萬元的尾欠，只收上來9.6萬元，村附加不僅一分不剩，村里要么舉債、要么擠占其他村級資金，也必須完成鄉鎮的10萬元任務。蘇中某村2002年需要農民負擔稅費約80萬元，其中農業稅35萬元，農業稅附加7萬元。到8月中旬，該村共收取的43萬元現金（不僅包括部分農業稅及農業稅附加，還包括4.3萬元的“一事一議”資金和約7萬元的“以資代勞”款、抗旱排澇費、水費等），除了村級開支一部分和被水利部門拿走4萬元作為基本水費外，其余的全部上交到鎮財政（還從個體戶拆借3萬元），農業稅任務一次結請。 4、縣鄉財政用上級財政轉移支付抵扣農業稅和其他上交任務。按照江蘇省的規定，中央和省兩級的財政轉移支付必須全部用于補助鄉村兩級，其中必須劃出15%的資金用于村級開支。但事實上，落實到鄉村的上級財政轉移支付只是賬面上的。以蘇北某鎮為例，縣財政給該鎮119萬元的財政轉移支付資金，被縣財政用于抵扣鄉鎮政府應上劃的400萬元教師工資；該鎮在做賬時將上級轉移支付的3萬元用于對村級的轉移支付，用于抵扣村里的稅費尾欠。 村級組織面臨資金困境，有其政策和體制性原因： 第一，“稅改”政策使村級收入下降幅度最大。按照中發[2000]7號文件精神，農村稅費改革后，作為村級資金的“農業稅附加比例最高不超過農業稅正稅的20%”；雖然國發[2001]5號文件允許各地“在農業稅及其附加總體負擔水平不超過8.4%的前提下，通過適當降低農業稅稅率，相應提高農業稅附加比例的辦法，增加村級收入”，但從2002年以省為單位進行的試點情況看，除山東和自費改革的上海、浙江省以外，其他17個省區執行的都是中發[2000]7號文件規定的農業稅附加比例。有關統計表明，改革前的1999年，這17個省區由農民負擔、屬于政府的法定收入有農牧業稅及其附加、農業特產稅及其附加、屠宰稅、鄉統籌、教育集資等5項，合計總額為461.4億元；由農民負擔、屬于村級組織法定收入的有村提留一項，合計總額為162.6億元。改革后，這17個省、區測算的數據表明，在取消屠宰稅、鄉統籌、教育集資以后，由農民負擔、屬于政府收入的有農牧業稅、農業特產稅等2項，合計總額為292.5億元，相當于改革前5項合計總額的63.4%，減收1/3左右；由農民負擔、屬于村級組織收入的有農牧業稅和農業特產稅的“正稅附加”，總額為57.2億元，相當于改革前村提留的35.2%，減收近2/3。 第二，縣級財政對鄉級政府的綜合結賬。一般地說，縣級財政給鄉級政府下達的財政、稅收計劃和上解計劃，要由鄉級財政、國稅、地稅、工商等部門分別完成。其完成程度，一是取決于財政、稅收計劃的真實可靠性，是否有足夠的稅源，二是取決于有關部門的稅費征管力度，能否“據實”征收。所謂“縣級財政對鄉級政府的綜合結賬”，就是指，因沒有足夠的稅源，或者沒有“據實征收”，使一些部門完不成征收和上解任務，形成缺口，縣級財政就要求鄉級政府綜合平衡、補足，由鄉級政府與縣級財政一并結賬，完成上解任務。填補缺口的辦法，一是擠占、挪用其他資金（包括“村有鄉管”的集體資金），一是用縣級財政給鄉級政府的應撥款（包括上級財政的轉移支付資金）直接抵扣。也就是說，不少地方都沒有按照“財力向下傾斜，缺口上移”的要求，調整縣鄉財政體制，而是“縣把缺口留給鄉、鄉把缺口留給村”。 第三，“村有鄉管”提供了方便條件。在農民稅費尾欠和財政資金“剛性”結算的雙重擠壓下，村級面臨巨大的資金困境。這種不利局面，會造成一系列嚴重的后果：一是村級組織缺少運轉資金，會影響村干部的工作積極性和村級組織的正常運轉，甚至可能導致村干部“撂挑子”和村級組織癱瘓，直接影響農村稅費改革的推進。二是要維持村級組織運轉，村干部一定會想方設法增加村級“收入”，要么加碼征收農業稅和農業稅附加或以各種名目亂收費、亂攤派，最終抵消農村稅費改革在減輕農民負擔上取得的巨大成效；要么擠占、挪用“一事一議”款、“以資代勞”款等其他村級資金，直接影響村級公益事業建設；要么靠舉債度日，形成新的債務黑洞。三是激化干群矛盾，影響社會穩定。 （三）農民的“稅外”負擔與對農村公共品成本的分攤 農村稅費改革以后，農民的稅費負擔基本可以分為3個部分，一是屬于財政收入的農業稅和農業特產稅，二是屬于村級資金的“兩稅”附加、“一事一議”款和“以資代勞”款，三是經營性收費。按政策規定，農業兩稅及其附加要由鄉鎮財稅人員嚴格按照規定的比例征收，“一事一議”款和“以資代勞”款要在農民自愿的基礎上，按照村民自治的原則收取，經營性收費要按照誰服務誰收費、誰受益誰交費的原則收取。但調查發現，一些地方在讓農民承擔“稅外”負擔和分攤公共品成本方面，存在諸多不合理、不符合政策要求的行為。 1、農民的“稅外”負擔項目多、數量大。有關資料表明，2002年進行農村稅費改革試點的20個省份，除了向農民收取農牧業稅、農業特產稅及其附加以外，多數省份都收取了“兩工以資代勞”款、“一事一議”籌資，且數量較大，僅“以資代勞”款就達154.8多億元，相當于兩稅附加的近1.45倍。除此之外，從調查情況看，一些地區還要農民交納學生捐資助學款、二三產業就業人員交積累以及水圩費、抗旱排澇費、農業開發資金還貸、水利工程配套費（水利工程水費）、大病互助、農技畜禽防疫等。從表2（附后）可以看出，2001年和2002年，A縣農民承擔的農業兩稅附加合計分別為1073.41萬元、1068.24萬元，“一事一議”籌款分別為1324.79萬元、1296.62萬元，“以資代勞”籌款分別為1232.12萬元、1224.96萬元，二三產業就業人員交積累籌款分別為859.57萬元、906.83萬元，服務代辦費籌款分別為3271.71萬元、3498.78萬元。也就是說，A縣農民承擔的“一事一議”款、“以資代勞”款和二三產業就業人員交積累金3項合計數，每年都超過農業兩稅附加總數的3倍以上，同時，收取的服務代辦費總數也是每年都超過農業兩稅附加的3倍以上。另外，該縣村級組織還要負擔計劃生育經費150萬元。 2、“一事一議”款和“以資代勞”款的跨村平調使用。從調查情況看，對上述兩項資金，很多地方都采取由鄉鎮統籌大部分資金進行跨村平調使用的辦法，甚至有的地方在鄉鎮統籌跨村平調使用的同時，還有由縣級統籌一部分資金跨鄉使用的現象。在江蘇某縣一村收取的“以資代勞”款中，每年要被縣里拿走3萬元（相當于總額的近50%），用于縣城道路建設。按照蘇北某縣的規定，農民交納的“以資代勞”款，要上交50%給縣里，用于跨鄉鎮的水利和公路工程建設；據該縣一鎮委書記介紹，2001年，該鎮“以資代勞”款35萬元，上交縣里14萬元（賴掉3.5萬元），2002年恐怕要上交13萬元（總額26萬元的50%）。據江蘇某鎮鎮長介紹，近兩年該鎮收取的約50萬元的“以資代勞”款，全部被市里拿走，用于疏通河流工程。湖北監利縣某鄉為在3年內實現村村通路，將各村收取的“一事一議”款中的一部分（10元/人·年），交鄉里統籌使用。 3、經營性收費按人或按地平攤，并由鄉村干部負責與農業稅一起“搭車”征收。從調查情況看，經營性收費主要包括水圩費、抗旱排澇費、農業開發資金還貸、水利工程配套費（水利工程水費）、大病互助、農技畜禽防疫等，這些費用的收取并不是按照誰服務誰收費、誰受益誰交費的“對象性”原則、由服務者向受益者收取，而很多地方都是在年初將其與農業稅征收計劃一并下達到鄉鎮政府，然后由鄉鎮政府作為任務再分解下達到村，由鄉村干部負責催收（有的地方美其名曰“服務代辦”），陸續上交到有關部門。同時，在鄉村干部幫助收取服務代辦費時，基本都是按照土地面積或人頭分攤的。蘇北某縣規定的基本水費收取標準是，旱地3元/畝，水田12元/畝，經濟田8元/畝；蘇中某縣規定的基本水費收取標準是，提灌區8元/畝·年，直灌區18元/畝·年，抗旱排澇費的收取標準是30元/年·畝；湖北監利縣某鄉規定的基本水費收取標準是15元/畝。 4、其他收費行為。這主要包括兩個方面：一是向在二三產業就業的農民收取“積累金”。據調查，這一現象在很多地方存在。蘇中某縣規定，為了在社區范圍內“公平負擔”，凡戶口在農村社區并從事二三產業的勞動力，都要按一定的標準向村集體交納積累，標準是，凡一年在二三產業就業4-8個月者，每人每年交30元，凡一年在二三產業就業8個月以上者，每人每年交100元。2001年和2002年，該縣向從事二三產業的農民收取的“積累金”分別為859.57萬元和906.83萬元。其中一個被調查村的收取辦法是，對在本地就業的近200人，按工資的2%扣除，每人每年約80元，一年能收1.3－1.4萬元；對外出就業者，每人每年收50元，一年能收約6000元。二是向中小學學生收取“捐資助學款”。調查發現，雖然這一現象不多，但比較典型。江蘇某縣規定，稅費改革后，學生捐助款生均收取150-300元/年左右，沒有學生的農戶不交。收取辦法是，由學校印好“自愿捐助書”，由學生家長在其中的“自愿捐助”處簽字并“捐款”，不交款者不準其子女入學，該項費用由學校代收后交給教育主管部門。2001年該縣全年收取這項費用總額達到3400萬元（這還不包括學生交納的大約1732萬元學雜費），該縣某鎮2002年將向每位學生收取150元。 上述現象的發生，有政策性原因，也有操作性原因。主要包括： 第一，新的農業稅收入大都進入鄉鎮干部工資專戶，農村公益事業建設缺少資金來源。按改革試點的政策規定，原來鄉統籌的大部分開支都要納入鄉鎮財政的開支預算，但由于縣鄉財力下降，那些以農業稅收入為主的鄉鎮，要實現保證基層組織正常運轉的目標，那就首先要保證干部工資。大部分試點鄉鎮的農業稅收入都被上級要求統一納入工資專戶。但典型調查顯示，即使是加上上級財政轉移支付收入，以農業為主的鄉鎮也難以保證干部工資全額發放。從而使農村公益事業建設缺少財政資金來源。因此，在農村公共品供給中，基層政府組織向農民轉嫁公共品供給成本就不可避免。 第二，農村稅費改革后，鄉村公共品供給主體不明確。以鄉村道路建設為例，政策規定，取消鄉統籌以后，原由鄉統籌費開支的鄉村道路建設所需資金不再固定向農民收取。村級道路建設資金由村民大會民主協商解決，鄉級道路建設資金由政府負責安排。問題是，什么是“村級道路”，什么是“鄉級道路”；“村級道路”是否包括“村際道路”；“鄉級道路”是否包括“鄉際道路”，沒有明確的概念界定和政策說明。因此，各地在具體安排道路建設資金時，因難以界定資金供給主體，出現一些扭曲的政策安排。江蘇省《關于改革和完善縣（市）對鄉鎮財政管理體制的意見》明文規定，農村稅費改革后，“鄉鎮通往行政村的村級道路所需資金由村民大會討論協商，通過一事一議的辦法解決，鄉鎮可給予適當補助。縣城通往鄉鎮的鄉級道路建設資金由縣鄉兩級財政資金予以補助”。 這一規定，一是明顯地將“村際道路”納入“村級道路”的范圍，并將其建設資金的供給主體確定為農民，這就為鄉鎮政府在全鄉鎮范圍內平調使用村級“一事一議”道路建設資金和“兩工”及其“以資代勞”款留下隱患；二是沒有明確縣鄉政府是“鄉級道路”的資金供給主體，縣鄉兩級財政只對“鄉級道路”建設負有“資金補助”的責任，這說明，農民仍然對“鄉級道路”建設負有“籌資籌勞”的責任，這就為縣級政府在全縣范圍內平調使用村級“一事一議”道路建設資金和“兩工”及其“以資代勞”款提供了依據。 第三，鄉村干部采取與農業稅“搭車”并按人或按地平攤的方式征收經營性費用，原因在于地方政府及其部門仍然擔負經營性職能。農村稅費改革以后，盡管國家已經明確要求將水利工程水費等收費由行政事業性收費管理改為經營性收費管理，并按照自愿有償的原則，在規定的收費范圍和收費標準內對接受經營性服務的對象據實收取。但在地方政府機構改革過程中，由于政府職能轉換滯后，很多經營性職能沒有從政府功能中分離出來，地方政府和部門及其所屬的事業單位，仍然利用行政權力、結合部門利益從事經營性業務，并繼續將經營性收費作為行政事業性收費管理。而擁有經營性收費業務的部門和單位，根本無法面對龐大的農戶群體，逐戶收取其所謂的“經營性費用”，只有通過上級政府將其“經營性收費”作為任務與農業稅稅收任務一并下達給鄉村組織，并依靠鄉村干部作為“服務性代辦”去完成；對鄉村干部來說，要完成“經營性收費”任務，采取按人或按地平攤、并與農業稅一起征收的方式是最方便的選擇。 第四，以“公平負擔”為理由，向從事工商業活動的農村居民收取“積累金”，既有失公平，在操作中也走了樣。有關政策規定，農村稅費改革后，“對不承包土地并從事工商業活動的農村居民，可以按照權利義務對等的原則，經過村民大會討論確定，在原鄉統籌費和新的農業稅附加的負擔水平內，向其收取一定數額的資金，用于村內集體公益事業”。這種規定本身具有不合理性：一是以“戶口”為依據，向從事工商業活動的農村居民收取“積累金”，用于村內集體公益事業建設，似乎是為了在農村社區內“公平負擔”，但卻帶來了城鄉之間的“不公平負擔”，即使是與在同一社區內居住而不需要交納“積累金”的鄉鎮干部相比，也有失公平；二是農村居民從事的二三產業，已經交納有關的工商業稅收，如果再讓其交納“積累金”，就是一種“雙重征稅”行為；三是即使從事工商業活動的農村居民屬于個人收入所得稅的納稅主體，也要看其收入是否達到交納個人收入所得稅的水平，而不能一概都交。即使這一政策規定有其合理性，在操作中也出現了不符合政策要求的行為：一是按照政策規定，從事工商業活動的農村居民是否交納“積累金”，要“經過村民大會討論確定”，而不能像一些地方采取由政府下達任務的方式確定；二是按政策要求，交納“積累金”的對象是“不承包土地并從事工商業活動的農村居民”，不是所有“從事工商業活動的農村居民”，而一些地方在實際操作過程中，卻對“承包土地并從事工商業活動的農村居民”也收取“積累金”，擴大了“積累金”的收取范圍；三是一些地方不考慮外出人員是否就業、是否有收入，而是按照勞動力外出時間的長短，規定交納“積累金”的不同標準，更不合理。 以上問題，會帶來諸多嚴重后果：一是對農村公共品供給主體缺少明確的政策界定，地方政府會推卸其農村公共品供給責任，并容易發生向農民轉嫁農村公共品供給成本的行為，從而增加農民的“稅外”負擔；二是鄉村干部采取與農業稅“搭車”并按人或按地平攤的方式征收經營性費用的做法，容易誘使一些涉農部門產生新的“三亂”行為；三是向從事工商業活動的農村居民收取“積累金”，會造成新的城鄉不公，也會影響農村勞動力轉移；四是農民承擔過多的“稅外”負擔，尤其是一些新的亂收費，不僅會抵消農村稅費改革對減輕農民負擔的作用，直接影響改革的順利進行，甚至會使農村稅費改革面臨陷入“黃宗羲陷阱”的危險。 五、基本判斷：政策檢討 （一）農村稅費改革后，鄉村干部仍是“征收稅費”的主要力量 一個良好的愿望是，農村稅費改革后，隨著農民負擔的減輕，農民交納稅費的積極性和主動性會大大提高，進而會大幅度減少稅費征收工作量；因而，完全可以依靠農稅征管人員完成稅費征收任務，其他鄉村干部可以抽身不管。調查顯示，這個愿望沒有實現。 1、單靠有限的農稅征管人員，無法面對數量龐大、高度分散、規模狹小的農戶。從調查情況看，尤其是在一些傳統農區，平均每個村約有上千農戶，每個鄉鎮有十數個村、上萬農戶。農村稅費改革要實現村村減負、戶戶減負的目標，必須在農業稅費征收之前，對農業稅計稅面積、稅負水平進行逐村逐戶核實查對，還要做到讓所有農戶對各自的計稅面積、計稅金額和負擔卡簽字；在稅費征收過程中，不僅要宣傳發動，還要上門征繳，同時還要做好困難戶的核查和稅費減免、“釘子戶”的說服教育或采取“稅收保全”措施等項工作。如果再加上與農稅“搭車”征收的“非農業稅費”征收工作，要單靠鄉鎮農稅征管人員保質保量地完成，是根本做不到的。 2、主動交納農業稅及其附加的農戶較少，稅費催征工作量仍然很大。江蘇某鎮介紹，在每年農業稅費集中征收季節，幾乎全體鎮直干部都要參加稅費征收工作組，派駐各村，并依靠全體村組干部，廣播宣傳，逐戶催繳。即便如此，2001年全鎮1.4萬個農戶，真正主動向定點農稅征管人員主動交納農業稅的只有13戶，約有30%的農戶主動交給村組干部，其余的都需要鄉村干部上門收取（全鎮2001年仍然有約10%的農戶尾欠近50萬元農業稅及附加）。蘇北某村反映，靠鄉鎮工作組和稅收征管人員，同時還要聘任村會計為“代征員”，大概能完成農業稅及附加任務的60%左右，其余的都要靠村組干部上門催征。有的地方甚至采取讓教師上門追繳農業稅的辦法。 值得注意的是，上述反映的只是農民交納農業稅及附加的情況，并不包括大量的“
農業稅費任務”。幾乎全部被調查村干部都證實，如果沒有鄉鎮和村組干部參與，保質保量地完成稅費征收任務是根本不可能的。 3、村組干部是突擊征收“非農業稅費任務”的主要力量。農村稅費改革以后，除了農業稅及附加和“一事一議”款、“以資代勞”款以外，農民負擔的稅費項目還有很多，如上級政府對經營性收費的“服務代辦”，農村五小車輛使用稅、計劃生育費等。多數被調查村干部都反映，很多鄉鎮政府都將這些“非農業稅費”作為必須完成的硬性任務、并配套一些獎懲措施下達給村級組織，由村組干部突擊完成。依靠有關部門，是難以完成的。（參見個案4） 4、稅費收繳情況是政府實施村組干部政績考核的主要內容和獎罰的主要依據，是直接影響村組干部收入水平的最主要因素。（見個案1、個案4） 個案4 一村支部書記在村組干部會議上的講話（摘錄） 會議時間：2002年1月1日；參加人員：全體村組干部；主持人：村黨支部書記 會議主要議題：征收2001年的三項稅費——計劃生育費、五小車輛稅收、基本水費 一、計劃生育罰款收繳 1、罰款對象：包括超生的、不夠年齡結婚的、暗婚暗育的、抱養棄養子女的，以及沒有“三證”的； 2、罰款任務：與去年一樣，沒有增加也沒有減少； 3、主要措施：（1）各村民小組在4號以前完成的，第一名獎300元，第二名獎200元；（2）在4號之前不交錢的被罰款戶，后拖一天，加罰20%；（3）2000年以后超生的，罰款不封頂；（4）凡是已懷孕沒生下來、又屬于超生的，允許株連其親屬，已經生下來的，不要株連其親屬。 二、五小車輛稅收收繳 1、收稅對象：獨頭手扶拖拉機、帶拖斗拖拉機、營運車輛、三輪車、摩托車； 2、收稅標準：獨頭手扶拖拉機15元/年，帶拖斗拖拉機40元/年，營運車輛45元/月，三輪車150元/年，摩托車60元/年； 3、主要措施：（1）村組干部分工負責，努力做好五小車輛稅收的征收工作；（2）要按照鎮里下達的標準征收，不能打折扣。 三、基本水費收繳 1、收取依據：具體由水利部門解釋； 2、收取標準：每畝地7元。 四、工作要求 1、本村這項工作開展較晚，任務較重，村組干部要分工負責，馬不停蹄地進入工作狀態，必須在4號以前完成三項稅費征繳任務； 2、三項任務是硬性的，剛性的，沒有彈性，必須不折不扣地完成； 3、在4號之前完成的有5%的回扣，完不成任務的要對組長罰款； 4、三項稅費征繳要先急后緩，先抓計劃生育罰款，后起基本水費和五小車輛稅收； 5、要重點在釘子戶和困難戶上下工夫； 6、不希望哪一個組長不在規定的時間內完成任務，不希望出現村民頂撞現象，出了問題，由各村民小組組長負責。 （摘自蘇北某村《村組干部會議記錄》） （二）農村稅費改革后，土地“稅負平攤”和“稅負不公”問題沒有解決 農村稅費改革前，各地普遍存在少報、漏報土地及新開墾土地和沒核減工商開發、水利工程、修路等非農占地的現象，早已出現因“有地無稅”、“有稅無地”等土地稅負“不公”問題，還由于農業特產稅本身存在的“五難”、“四多”、“一高”問題 ，無法實施依率據實征收，不得不采取按人按地平均分攤的辦法。但農村稅費改革后，土地“稅負平攤”和“稅負不公”問題，仍然沒有解決。 1、從事農業生產的實際土地面積是不斷變化的。按照稅費改革的政策規定，農業稅計稅面積要堅持以二輪承包土地面積為依據。雖然政策允許按照實際情況進行個別調整，但由于新開墾土地和工商業開發、水利工程、修路等非農占地不斷發生，實際農業土地面積是不斷變化的，不可能對計稅面積進行準確、及時的調整，因此就不可能從根本上解決因土地面積變化帶來的“稅負不公”問題。以湖北監利縣某鄉為例，稅費改革后，縣里按照鄉里往年上報土地面積124213畝作為農業稅計稅面積給該鄉下達農業稅及其附加任務9623938萬元，畝平77.48元，但該鄉實際只有土地面積119938畝，與上級核定的計稅面積相差4275畝，鄉里為了完成稅收任務，下達給村里的農業稅及其附加任務為畝平80.24元，畝平提高3.56%。 2、按地平攤農業稅，帶來土地“稅負不公”。從調查情況看，雖然政策要求實行地區差別稅率和計稅常產，但絕大多數試點省至少到縣一級執行的都是統一稅率，至少在鄉鎮一級都是執行同一計稅常產。由于不同地區乃至不同農戶之間的土地質量不同、經營水平不同，土地農產品產出水平差異較大，如果對不同地區、不同農戶按同一稅率和計稅常產平攤農業稅收，就會帶來土地“稅負不公”。 3、無法解決農業特產稅本身固有的缺陷，不能實現依率據實征收，不得不繼續采取“按地平攤”的辦法加以征收，仍然存在農業特產稅“稅負不公”問題。 （三）農村稅費改革后，上級財政轉移支付支撐了農民負擔的減輕 農民法定負擔全面減輕是農村稅費改革后取得的最重要的階段性成效，但基層組織減收也是基本事實。但中央要求，“農村稅費改革后，縣、鄉政府因收入減少影響的開支，主要通過轉變政府職能、精簡機構、壓縮財政供養人員、調整支出結構等途徑解決”。也就是說，基層政權“消腫減支”對減輕農民負擔起決定性作用。但從實際情況看： 1、基層“消腫減支”遠遠不夠。這主要表現在：一是縣鄉政權組織“消腫”不夠。從調查情況看，鄉村撤并和村干部精簡力度較大，成效顯著，但大多數縣市級機構改革不夠，力度不大；在鄉鎮機構改革中，除了清退部分臨時聘用人員和讓部分到退休年齡的干部退休外，其財政供養人員數量沒有太大變化，有的地方甚至還在繼續增加。江蘇省3縣市的統計結果驗證了我們的看法（見圖表2）。二是縣鄉政府職能轉換不夠。從調查情況看，各地在機構改革中，比較注重機構撤并和人員精簡，但對政府職能轉換普遍不夠，政府仍然承擔過多的經營性職能，政企不分嚴重；自上而下的農村公共品供給決策體制沒變，農民被動出資、投勞太多，且平調使用現象嚴重；縣鄉村職能劃分不清，財權事權不統一。三是鄉鎮垂直部門改革不夠。從各地進行鄉鎮機構改革的情況看，被下放管理權限或被撤并的機構主要是一些與“三農”密切相關的涉農部門，如農經管理、畜牧、水產、林果、農機、農技等，而對人、財、物等管理權限均在上級管理部門的垂直單位，普遍沒有涉及，即使有，力度也不大。縣鄉政府職能不轉變，自然就難以真正地精簡機構，更難以精簡人員，從而就使減少開支和調整開支結構極其困難，縣鄉政府組織運轉成本就難以降低?/p> 年份 沭陽縣 溧陽市 寶應縣 1999 26864 19262 22908 2000 28015 19954 24085 2001 28919 19388 23919 2002 29045 19502 23919 2、中央財政的轉移支付彌補了縣鄉政府組織因稅費改革而減少的合法收入。除江蘇、浙江、上海3省市外，2002年進行農村稅費改革試點的17個省份，在改革前，其農牧業稅及其附加、農業特產稅及其附加、屠宰稅、鄉統籌、教育集資5項收入約為484.4億元，稅費改革后，其農牧業稅、農業特產稅收入約為312.4億元，實際減收約172億元。 有關政策要求，農村稅費改革后，要“通過中央和省兩級財政轉移支付的辦法給以適當補助，有條件的市（地）一級政府也應安排一定的資金支持這項改革”。 事實上，撇開省地兩級財政對縣鄉財政轉移支付的作用不論，僅中央財政的轉移支付就彌補了縣鄉政府組織因稅費改革而減少的合法收入。據有關部門統計，中央財政給這17個省份的轉移支付可分為2個部分，一是農村稅費改革專項轉移支付約191.53億元，二是農村教師工資專項補助約40.74億元。2項轉移支付總額約為232.27億元。 按照中央有關政策要求，中央財政關于農村稅費改革的專項轉移支付，要有一定比例用于村級組織開支缺口。但從調查情況看，能夠落實到村的財政轉移支付資金極少，即使有，也主要是賬面上的。這里就按江蘇省有關政策要求的15%的比例，計算中央財政對這17個省份191.53億元的農村稅費改革專項轉移支付中，約有28.73億元要落實到村。也就是說，加上農村教師工資專項補助，上述17個省份的縣鄉兩級政府應得到中央財政轉移支付資金總額為203.54億元；再加上農村稅費改革后這些省份312.4億元農牧業稅、農業特產稅2項合法收入，縣鄉兩級政府收入總額已達515.94億元。這已經比其改革前484.4億元合法收入多出約31.54億元。也就是說，中央財政轉移支付資金不僅彌補了這些地區因稅費改革減收的172億元合法收入，還多出31.54億元。 （四）農民負擔有反彈的可能 目前各界普遍關心的一個問題是農民負擔會不會反彈。這主要取決于以下幾個方面：一是基層組織是否“消腫”，不合理開支是否減少；二是隨著農民減負，改革前一些必要的農村公共品供給資金是否有新的制度安排予以保證；三是中央財政轉移支付的力度和可持續性；四是農村稅費改革是不是一種可持續性的制度安排。從我們調查的情況和有關文獻的反映的問題看，農民負擔有反彈的可能。 1、基層組織沒有“消腫減支”。從前面的分析可以看出，在進行稅費改革試點的不少地區，沒有能夠按照政企分開和精簡、效能的原則，真正轉換政府職能，精簡機構和人員，即使是對分流、輪崗人員，也缺少可持續性的制度安排，財政負擔沒有減輕。 2、農村公共品供給缺少資金來源。按照有關政策規定，改革前由鄉統籌開支的大部分項目，都要納入鄉鎮財政預算開支。但為了確保基層組織的正常運轉和農村義務教育經費的正常需要，在大部分地區尤其是農業稅收比例較大的傳統農區的一些縣鄉組織，都首先將農業稅和上級財政轉移支付資金的絕大部分納入工資專戶，用于發放干部和教師工資。即使這樣，不少地區仍然不同程度的存在欠發工資的現象。不少地區的縣鄉財政都很難對農村公共品供給資金做出必要的資金安排，即使有預算安排，也難以落實。 3、中央財政轉移支付資金已實行包干使用。也就是說，即使是中央財政轉移支付資金能夠持續、穩定的撥付，但不可能再加大力度。 4、一些地方已經出現農民負擔“加碼”和“亂收費”行為。據湖北某鄉黨委書記反映，經過調查摸底，為了彌補村級資金不足和部分農戶的稅費尾欠，該鄉各村在鄉政府下達農業稅收任務的基礎上，平均每個村約加碼5萬元，全鄉近400萬元。蘇中的部分縣鄉為彌補教育經費不足，強行向農村中小學學生收取“捐資助學款”。安徽某村村民反映，稅費改革后，初中、小學學雜費收取實行的“一費制”，現在標準已提高，稅改第一年標準分別為生均110元和80元，第二年提高到220元和120元。 六、政策建議 （一）繼續完善農村稅費改革試點方案 完善農村稅費改革試點方案，必須堅持以下基本原則：一是實行有利于農業和農民休養生息、減輕農民負擔的輕稅政策；二是有利于促進農村產業結構和就業結構的調整；三是有利于土地稅負公平、公正、公開；四是有利于農民監督；五是簡便易行。 在堅持上述基本原則的基礎上，我們對完善農村稅費改革試點方案，提出如下要點： 1、取消農業稅和農業特產稅，改征土地資源稅。按照現有農業用地的產出水平，土地只能是農民的生存保障資料，農業尤其是種植業根本沒有能力承擔稅費任務，現有農業用地的所有稅費負擔理應全部取消。但是，考慮到國家財政尤其是中央財政的負擔能力，我們建議，采取一個向全面取消農業稅費的過渡辦法，過渡期為5年，即在過渡期內，在取消現行農業稅和農業特產稅的基礎上，從輕確定稅負水平，改征單一的土地資源稅。 第一，以村為單位，全面據實核查現有農業用地資源，據實核定土地資源稅的計稅面積，多的增、少的減，徹底消除“有稅無地”或“有地無稅”現象，從根本上夯實“公平稅負”的基礎。 第二，按照簡便易行的原則，不考慮農業生產品種、種植結構和產出水平，主要以農業生產季節數量為標準，參考土地質量，分區域對農業用地分等定級，并采取定額稅的辦法，確定畝均土地資源稅稅負；但要對畝均稅額實行上限控制：如對產出一季的農業用地，畝征土地資源稅10元，產出兩季的，畝征20元，產出三季的，畝征30元。 第三，已經確定的土地資源稅稅收標準，畝均稅額保持長期不變，以村為單位的稅收總額可隨農業用地數量的增減，每3年調整一次；其間增減的農業用地，其土地資源稅任務由土地實際使用者承擔。 第四，制定土地資源稅減免政策，具體可按現有農業稅減免比例執行。 第五，村級集體組織為土地資源稅的納稅主體，禁止任何單位和個人以任何名義直接向農戶收取土地資源稅。 2、嚴格按照村民自治原則，籌集、管理和使用村級資金。 第一，繼續采取村提留的辦法，向承包土地的農戶收取村干部報酬、五保戶供養、辦公經費三項費用。村提留的比例，不超過土地資源稅正稅的40%；村級組織只負責組織村內公益事業建設，村內公益事業建設資金，嚴格執行“一事一議”制度，是否收取、如何收取、收取多少，均由村民代表大會討論決定，真正實行民主決策；村內公益事業建設資金，只對承包土地的人口收取，按照“無償籌資、有償用工”的原則，在確定投資數量和用工數量的基礎上，實行投資、投勞兩線運行，分別算賬。 第二，除農稅征管部門有權按照政府核定的標準和稅額向村級組織收取土地資源稅以外，各級政府組織及其部門無權以任何形式給村級組織下達包括服務性收費在內的任何籌資籌勞任務；村提留和村級公益事業建設資金屬于集體所有，由村級組織負責管理和使用，任何單位和個人無權以任何形式和名義跨村平調使用村級資金，不得實行“村有鄉管”或“資金、賬目雙代管”；除遇特大洪澇災害和其他突發性事件以外，跨村使用勞動力一律根據自愿、有償的原則，由用工單位或個人與農民協商解決。 第三，村級組織使用集體資金，實行村務公開、村民監督和上級審計。村提留和村內公益事業建設資金的使用，實行專款專用、分別做賬，嚴禁將“一事一議”資金作為村提留使用；對村級財務實行“雙公開”，一方面向村民公開，定期公布收支賬目，一方面對上級政府公開，將村級收支賬目報送農經管理部門；由村民大會選舉產生村民理財小組，負責對村級財務進行全過程監督管理；賦予政府農經管理部門村級財務審計職能，負責對村級財務進行定期審計或抽查審計，并根據群眾反映進行有針對性的審計。 3、稅費負擔的交納。 第一，承包土地的農民在村社區內部從事農業生產不再作為納稅主體直接向政府納稅，只向土地集體所有者的代表——村級組織交納土地承包費(即地租)，土地承包費包括土地資源稅和村提留兩部分，村級組織作為土地資源稅的納稅主體，按照上級政府核定的標準和稅額，用土地承包費的一部分向農稅征管部門交納土地資源稅。 第二，對只保留土地承包權力而不直接承包土地，并與村級組織簽訂契約5-10年的農民（具體期限由村民大會事先討論決定），不承擔土地承包費和村內公益事業建設資金任務；對與村級組織簽訂土地承包合同，而又將承包地轉讓出去的，要由土地流轉雙方簽訂流轉協議，明確土地承包費和村內公益事業建設資金的承擔主體，村級組織按照協議規定收取土地承包費和村內公益事業建設資金。 第三，農民交納土地承包費和村內公益事業建設資金，可采取或“交錢”或“交糧”或“錢糧并行”的辦法，如果需要農民交糧，必須事先公布糧食收購價格，與愿意交糧的農民簽訂收購合同，并實行農戶與購糧單位、農戶與村級組織、村級組織與農稅征管部門四方分別結算的辦法，不允許代扣、代繳、代結。 第四，在以下3種情況下，村級組織有權收回農民的承包地：承包土地而又拋荒土地達一年者；承包土地而又不交納土地承包費和村內公益事業建設資金達一年者；轉出承包地而又因不簽訂流轉協議、造成無人交納土地承包費和村內公益事業建設資金達一年者。對被村級組織收回承包地的農民，只保留其承包土地的權力，5-10年內不得重新直接承包土地（具體期限由村民大會事先討論決定）；村級組織有權對收回的承包地實行集體統一經營或重新發包經營。 （二）配套改革要連動進行 1、取消鄉級財政，建立縣鄉一體的、由縣級財政統籌的公共財政體制。一是將鄉級政府的人權、財權和事權統一收歸縣級政府，取消鄉級財政，建立由縣級財政統籌預算鄉鎮財政收支的財政管理體制，縣級政府及其部門給鄉級組織下達的所有事項、安排的所有人員，全部由縣級財政預算開支，不得留任何缺口；二是轉換縣鄉政府職能，按照“政企分開”原則，將其現在承擔的經營性職能全部剝離，推向市場，完全脫離與政府行政和財務的關系；三是經過嚴格核定、由政府及其部門負責收取的、帶有“對象性”的行政事業性收費，一律作為縣級財政預算收入，其人員工資和征收費用納入縣級財政預算開支，實行收支“兩條線”；四是由縣級政府按區域合理設置地稅征管部門，并作為農稅征收主體，按照政府核定的標準和稅額，具體負責向村級組織收取土地資源稅，上交縣級財政部門，除此之外，農稅征管人員不得借征收土地資源稅的名義，“搭車”代征任何其他稅費。 2、進行縣鄉村機構改革連動，做到全部“消腫減支”。一是在轉換政府職能、由縣級財政統籌預算收支的基礎上，合理確定鄉級組織的機構數量和人員編制，鄉級組織無權通過自收自支，自設機構、自聘人員；二是徹底改革鄉級組織用人制度，全部實行競爭上崗，對落聘人員，由縣級財政給其發放3年基本工資、購買失業保險后，自謀出路，真正使鄉級組織改革做到既“消腫”又“減支”；三是在轉換縣級政府職能的基礎上，按照減事、減人、減機構、減開支的原則，進行縣級機構改革，并真正做到既“消腫”又“減支”。 3、按照“政府拿錢做政府的事，農民拿錢做社區的事”的原則，嚴格劃分農村公共品供給責任。一是合理確定村級組織的公共品供給責任，將村級供給責任界定為“村內公益事業”，由村級組織按照“一事一議”的辦法向農民籌集建設資金；二是跨村跨鄉的道路、水利工程等公益事業建設資金，由縣鄉政府財政和爭取上級投資及外部投資統籌解決；三是鼓勵民間資本投資農村公共品建設，緩解縣級財政壓力，如在縣級財政承擔農村中小學九年義務教育主要責任、統籌解決大部分教育經費的基礎上，吸引民間投資、鼓勵發
農村中小學民辦教育，改革鄉鎮衛生院管理體制，實行“民投、民管、民營”。 注：1、本表2001年和2002年數字來源于當年A縣農村稅費改革領導小組辦公室所制《農民負擔稅費和勞務歸戶匯總表》；需要說明的是，原來的兩個表格分別形成于2001年3月31日和2002年4月26日，都處于農村稅費征收工作還沒有開始的階段，也就是說，該縣“一事一議”籌款“兩工及其以資代勞籌款”、“二、三產業交積累金數”、“抗旱排澇費”、“水圩費”、“農技畜禽防疫”等費用的數量，都是事先計劃好的，不僅量大，且由縣里將計劃下達到每個鄉，鄉鎮將計劃下達到每個村，分配具體、詳細，數量精確到小數點以后兩位數，使計劃變成了必須完成的任務。 2、該縣提供的上述兩表格中的各項指標，在表格中都已經具體落實到各個鄉鎮。 3、該縣一位參與農村稅費改革試點工作的同志私下告訴我們，上述表格所列6、7、8、9都是根據實際經費缺口倒推出來的，也是必須完成的任務。
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