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西部地區縣域經濟發展的障礙及其對策
黨的十六大提出了“壯大縣域經濟”的號召，發展縣域經濟是全面建設小康社會的重要任務。縣域經濟是一個十分重要，又十分復雜，說起來十分沉重，同時是我們十分感興趣的問題。說它十分重要，因為它是區域經濟的重要組成部分，是國民經濟的最小單位；說它十分復雜，是因為涉及面寬，影響縣域經濟發展的因素很多，縣域經濟要做到協調、可持續發展十分困難；說它十分沉重，是因為我們去過西部的許多縣，雖然看到了一些縣域經濟富裕、不斷發展的一面，但看到更多的是貧窮、落后的一面；說我們十分感興趣，是因為縣域經濟發展中有許多問題需要我們理論工作者去認真研究。一、縣域經濟及加快縣域經濟發展的重要性
縣域經濟是以縣級行政區劃為地理空間，以縣級政權為調控主體，以市場為導向，優化配置資源，具有地域特色和功能完備的區域經濟。縣域經濟具有下述特點：一是具有特定的地理空間，以縣級行政區劃為地理空間，區域界線明確；二是具有相對獨立性，并有一定的能動性；三是具有地域特色，這種地域特色與其地理區位、歷史人文、特定資源相關聯；四是以市場為導向，隨著市場經濟的發展，縣域經濟要突破縣級行政區劃的約束，在更大的區域內進行資源配置，獲取競爭優勢；五是接受國家宏觀經濟政策的指導。
加快縣域經濟的發展，是全面建設小康社會的應有之義，加快縣域經濟發展的重要性具體體現在以下四個方面：
1、縣域經濟是區域經濟的重要組成部分
區域經濟是一個相對概念，它有多個層次：相對于全球經濟一體化的區域經濟，如歐盟、亞太地區、北美自由貿易區等區域是區域經濟的范疇；相對于一國經濟而言的區域經濟，如我國劃分為東部、中部、西部地區，也是區域經濟的范疇；相對于一個省而言的縣域經濟也是區域經濟的內容，如陜西從大的方面劃分為陜南、陜北、關中等不同的區域，僅就關中地區可以以區縣為單位劃分為更小的區域。縣域經濟是狹義的區域經濟，是一種行政區劃型區域經濟，是以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、農村為腹地的區域經濟，是區域經濟的最小單位。
2、縣域經濟是國民經濟的基礎
縣域經濟是國民經濟的基本單元，是一個功能完備的綜合性經濟體系，其活動涉及到生產、流通、消費、分配各個環節，一、二、三產業各個部門。縣域經濟的發展水平、程度和趨勢，從一定意義上來說決定著我國經濟社會發展的基本格局和面貌，縣域經濟成為我國經濟發展中的重要組成部分。縣域經濟的強弱決定著國民經濟的強弱，如西部經濟不發達，很大程度上是由于西部的縣域經濟的競爭力弱。從第三屆全國百強縣的排名來看，幾乎被東部地區壟斷，西部地區僅有三個縣進入全國百強縣，西部地區的真正崛起有賴于西部縣域經濟的發展。
3、縣域經濟在各項指標中均占到絕對比重
據統計，截至2003年底，全國縣級行政區劃共有2860個(不包括港、澳、臺地區)，其中，市轄區830個，縣級市381個，縣1478個，旗49個，自治旗3個，特區2個，林區1個。全國縣域內國土面積有896多萬平方公里，超過全國國土總面積的93%；全國縣域內人口總數達到9.35億，占全國總人口的73.3%；全國縣域經濟的GDP達5.7萬億元，占全國GDP的54.5%。
4、縣域經濟發展是解決“三農”問題的關鍵
縣域是以農業和農村經濟為主體，是農民的主要聚集地。發展縣域經濟是解決“三農”問題的切入點，是建設全面小康社會的重要任務。“三農”問題關乎絕大多數人的利益，目前還存在許多亟待解決的問題，在很大程度上是由于縣域經濟不發達。
二、影響縣域經濟發展的十大因素
通過對不同地區縣域的比較研究發現，縣域經濟的發展程度、競爭力強弱，受以下十個因素的影響：DECD=F(NR HR PL EC ML ES EE IA CL PLS)
其中，DECD—縣域經濟發展，NR—自然資源，HR—人力資源，PL—生產力水平，EC—經濟制度，ML—管理水平，ES—經濟結構，EE—經濟環境，IA—無形資產，CL—城鎮化水平，PLS—生產與生活方式。
1.自然資源的稟賦與自然條件的優劣程度
自然優勢是影響縣域經濟發展的重要因素之一。自然優勢有兩種：自然資源優勢和區位優勢。自然資源稟賦的差異是縣域產業選擇的一個重要因素，資源優勢是產業優勢形成的前提條件，同樣也是縣域經濟發展的基礎。如陜西神木縣和靖邊縣之所以能進入第三屆全國西部百強縣之列，與其煤、石油等自然資源的豐裕程度是密不可分的。同樣，縣域經濟的發展受自然條件的制約，自然條件決定著當地居民的生存條件、生存環境，地理位置決定著一個縣的區位狀況，決定著它的交通狀況、對外開放條件與開放程度等。一般來說，具有區位優勢的縣發展較快。沿海地區縣域經濟發展較快，自然條件、區位優勢是其重要條件。隨著科學技術的進步、交通樞紐和產業布局的調整、單一非再生資源的長期使用，自然資源優勢與區位優勢對縣域經濟競爭力的影響作用有弱化的趨勢。
2.人力資源狀況
人力資源是縣域經濟發展中的核心因素，但人口大縣不等于經濟強縣。人力資源不僅包括一個縣所屬的人口數量、人的素質，還應包括人的理念及人力資本狀況。如果說人力資源的數量決定縣域經濟中勞動力供給、市場需求以及勞動力的素質，那么，人的理念及人力資本狀況則決定縣域經濟增長的方式和發展的速度。
3.現有生產力發展水平
生產力發展水平主要體現在兩個方面：一是經濟實力，它決定著經濟總量及發展水平，決定著經濟發展的總體思路及效果。如西部經濟落后，東部經濟發達，由此決定了東部經濟是個“發展”問題，而西部大開發不僅僅是發展問題，首先是解決生存問題；二是縣域經濟的“產品—企業—產業”三位一體的現狀，它是縣域經濟發展的既定起點，也是吸引外資的平臺，是外資與本地企業對接的基礎。
4.經濟結構和經濟活力
經濟結構包括所有制結構、產業結構以及生產力布局，即縣域經濟結構，它影響和決定著縣域經濟是否協調、持續發展的問題。縣域經濟活力是縣域經濟市場機制力量的體現。非國有經濟比重是一個重要的經濟活力指標，其他還有：機關人數與就業總人數的比率反映出就業導向和就業活力；人均存貸額反映金融方面的活力；GDP與就業總人數的比率也是一個反映經濟產出活力的指標。
5.資本、技術及管理水平
資本與技術是縣域經濟發展的重要要素，它決定著縣域經濟發展的規模及層次，決定著產業選擇及升級換代問題；管理是第一生產力，它決定著縣域經濟的管理水平與發展速度。在縣域經濟發展中，縣市政府及縣市領導的能動作用非常大。政府的公共管理水平和服務效率是影響縣域經濟發展的重要方面。溫家寶同志在《經濟日報》成立縣域經濟研究中心的批示中指出，“農村的發展，縣委、政府是關鍵”。
6.經濟制度及政策
具體指：一是產權制度；二是政府的經濟政策；三是管理制度，如干部管理制度、干部選拔制度等；四是經濟的運行機制，市場化程度，如是否引進了競爭機制等；五是政府引導經濟發展的政策、措施。
7.經濟環境及對外開放程度
經濟發展環境包括硬環境與軟環境。目前重要的是營造軟環境，提供良好的投資環境，吸引外資進入。經濟環境既是對外開放的前提，也是反映開放程度的一個標志，它是縣域經濟發展中不可缺少的因素。對外開放程度直接影響到縣域經濟的發展。在我國入世后，縣域經濟的發展不能僅在縣內、省內、國內定位，要在全球經濟中定位，要利用兩種資源，開發兩個市場，提升競爭力。對外開放程度可以用進出口總額與GDP比率、利用外資的總額、外資企業比重等指標來衡量。
8.縣域的知名度及無形資產
縣域的知名度表現在兩個方面：一是有無知名度；二是知名度是否轉換成無形資產，成為帶動縣域經濟發展的品牌。縣域知名度的提高通常借助于一些歷史文化遺產、特殊的產業，如陜西臨潼借助于兵馬俑、戶縣借助于農民畫均成為享譽中外的知名縣。但這些縣的知名度沒有完全轉化為無形資產，沒有有力地帶動縣域經濟的發展。縣域的知名度高，無形資產大，有利于吸引外資，擴大對外開放程度，有利于促進縣域經濟的發展。
9.城鎮化水平
城鎮化水平和縣域經濟的發展水平正相關。城鎮化水平對縣域經濟發展的促進作用主要體現在四個方面：一是城鎮化水平決定著縣域的生產與消費水平；二是城鎮化水平決定著縣域的市場化程度；三是城鎮化水平是縣域工業化程度的反映；四是城鎮化水平決定著縣域經濟結構。
10.居民的生產方式與生活方式
居民的生產和生活方式直接決定著市場化和產業化程度。傳統的生產方式制約著農村經濟發展，影響縣域經濟的現代化；自給自足的傳統生活方式影響縣域市場體系的形成，影響第三產業發展乃至整個社會化服務體系的建立。
三、西部地區縣域經濟發展中存在的障礙
據統計，截至2003年底，全國GDP超過50億元的縣共有262個，東部地區191個，中部地區52個，西部地區19個。第三屆全國縣域經濟基本競爭力百強縣(市)主要分布在東部地區，東部地區有88個，中部地區有9個，西部地區僅有四川雙流縣、新疆庫爾勒市、重慶江津市3個，而且分別排在48、60、98位。西部地區經濟發展的滯后受制于西部縣域經濟發展水平，而西部地區縣域經濟在發展過程中存在以下幾個方面的障礙：
1.觀念落后
西部地區觀念落后表現為：一是長期受自然經濟觀念影響，尤其是小生產觀念濃厚，如缺乏成本觀念；二是受原始市場經濟觀念影響，如反映傳統小商品經濟的“漢唐雄風”、“絲綢之路雄風”影響著西部縣域市場經濟的發展。入世后，西部面臨的最大問題是中外文化理念的沖突，即現代市場經濟理念與自然經濟理念的沖突。理念沖突具體表現在：一是西方人崇尚透明度與西部人崇尚暗箱*作的沖突；二是西方人崇尚市場經濟規則與西部人崇尚鉆空子的沖突；三是西方人崇尚法治與西部人崇尚人治的沖突。
2.產業定位不明確
縣域經濟發展要有明確的產業定位，要抓住一兩個產業，做大做強，要形成和縣域資源相適應的特色經濟。但西部地區的大多數縣產業定位不明確，選擇產業過多，多個產業齊頭并進，而且各個產業之間的關聯度小，特色經濟不明顯。如陜西有的縣在縣域發展戰略中確定了五大支柱產業，結果一個產業也做不大，沒有自己的特色，形不成規模。
3.經濟結構不合理
一是所有制結構不合理。東部縣域經濟中基本上是非公有制經濟占絕對比重，如浙江、江蘇省等公有制在縣域經濟中幾乎已全部退出，而西部縣域中公有制還占有很大的比重，非公有制經濟不發達，東西部經濟差異在很大程度上源于所有制結構的差異；二是產業結構單一。西部地區的縣以傳統農業為主，工業化程度低，第三產業不發達；三是西部地區縣域經濟的企業化、產業化水平低。
4.政府政策與競爭機制滯后
一是政府對非公有制經濟的優惠政策僅限于經濟方面，在政治方面不但未給非公有制企業優惠政策，甚至連平等政策也未落實，如非公有制企業的高級管理人員很難進入政府；二是干部的競爭機制尚未形成，縣鄉干部很難優勝劣汰；三是企業家機制未形成，管理隊伍的培育工作滯后。
5.生產方式與生活方式落后
由于自然條件惡劣，西部地區許多縣的生產方式落后，如在農業生產方面機械化程度低，有的地區仍然主要靠人力和畜力；在僅有為數不多的工業生產中，信息化程度極低，主要以勞動密集型為主。在生活方式方面，一是農民意識濃厚，縣鄉干部生活節奏慢，現有的城鎮人口大多是“計劃經濟的城市人”，缺乏“市場經濟的城市人”。二是農民及城鎮人口保持著傳統的農民生活方式，大家都以家庭為單位進行消費，社會化服務體系不健全。
四、加快西部地區縣域經濟發展的對策建議
西部地區縣域經濟要實現跨越式發展，應該從以下幾個方面做起：
1.轉變觀念
加快西部地區縣域經濟發展，首先，要樹立大力發展非公有制的觀念。如要樹立“大力發展非公有制經濟就是培育新的經濟增長點”、“不求所有，但求所得”、“允許私有企業企業主入黨”、“人力資源是第一資源”等觀念；其次，還要樹立正確的縣鄉干部評價觀念。不能以“是否有問題”作為衡量縣鄉干部的標準，以“是否有問題”為評級標準會使理性管理者做出“不作為”的選擇，而應以是否創造了財富、為老百姓辦實事、推動了地方經濟發展作為衡量縣鄉干部的標準。
2.對縣域經濟準確定位
對縣域經濟準確定位包括對縣域定位與產業定位。只有準確定位，才能明確發展方向，才能找到發展的突破口；只有準確定位，才會有科學的發展思路，才能提升縣域經濟發展的層次。具體說，一是為縣域準確定位，如西安臨潼區可定位為世界旅游名區、西部經濟強區；渭南的潼關縣可定位為西部大開發的橋頭堡、“一線兩帶”的東起點、關中城市群的第三層次。二是產業定位，縣域經濟要以某一主導產業為中心，其他產業相配套，發展特色經濟。縣域經濟要形成一個具有競爭優勢的產業群，在這個產業群中，主導產業要明確，產業結構要合理，產業結構要向優化和高級化演進。
3.創建新機制
首先要在縣鄉干部選拔中引入競爭機制，并加大外聘力度，增加外聘數量，促進縣鄉干部選拔機制的轉變；其次，建立創新機制，特別是要加大文化創新力度，推動自然經濟文化向市場經濟文化轉變；再次，要加大縣域內人才的培養，不僅要留住科技人才，也要加強對基礎人才包括青年技工和農民的培訓，以提高人力資源的質量。
4.大力發展非公有制經濟
在西部地區縣域經濟發展中要樹立“非公有制企業是縣域經濟的第一主體”的觀念；在非公有制經濟比重低的縣，應通過在資金、土地、稅收等方面給予便利和優惠政策，鼓勵非公有制企業創業；在非公有制經濟已占到一定比重的縣，應通過企業家培訓、企業制度改革等措施實現非公有制企業的二次創業，并切實解決二次創業中存在的問題。
5.實行土地制度創新，走農業規模經營的道路
農業適度規模經營是市場經濟發展的必然趨勢，要鼓勵農村土地使用權的流轉，擴大經營規模。只有擴大農業經營的規模，才能解決土地使用規模狹小與農業現代化的矛盾。同時，要調整村鎮結構，擴大村鎮規模，形成市場經濟發展的基礎。
6.營造良好環境，大力引進外資
一是要為外商提供生產經營的必要資源，在落后地區可無償提供土地等資源，只要外商來生產與消費，就能帶動經濟發展。二是塑造軟環境，改變“關起門來打狗”的局面，特別是政府要從提供優惠政策轉變為提供優質服務。
7.經營縣城，強化中間環節作用
縣城在縣域經濟發展中起著承上啟下的作用，它是大城市向農村輻射的中間環節。因此，要鼓勵農民進入縣城，使縣城的人氣旺起來；建立縣城基礎設施建設市場化機制，吸引民間資本和引進外資參與基礎設施建設；同時調整鄉鎮、村莊結構，提高縣域經濟的城市化水平。以上七條為一個整體，其中轉變觀念是西部地區縣域經濟發展的前提條件與核心，機制是保障，產業是載體，發展非公有制經濟是手段，規模經營是方式。當前要抓住轉變觀念這一核心，推進西部地區縣域經濟的發展。只有轉變觀念，才能形成縣域經濟發展的新思路，為縣域經濟準確定位，并制定科學發展戰略；只有轉變觀念，才能建立新的機制，選擇最佳發展手段，大力發展非公有制經濟；只有轉變觀念，才能實行土地制度創新，走農業規模經營的道路；只有轉變觀念，才能大力引進外資，并經營好縣城，促進縣域經濟發展。
五、西部地區縣域經濟發展中需要處理好的七對關系
西部地區縣域經濟要實現跨越式發展，除了要做好以上七個方面工作以外，還必須處理好以下七對關系。
1.優惠政策與優質服務的關系
西部地區縣域經濟由于發展起點比較低，縣域經濟在發展過程中需要優惠政策，但要轉變一味地依賴優惠政策的誤區，要處理好優惠政策和優質服務的關系。優惠政策是吸引外部資金的重要條件，而優質服務是留住外部資金的保障，只有提供優質服務，優惠政策才能落到實處，起到應有的作用。而且相對于東部省份的縣來說，優惠政策對西部地區的縣不具有比較優勢，在優惠政策上各個地區可以互相模仿，而且模仿成本低，所需要的時間短。而對于西部地區的縣來說，提供優質服務是塑造其核心競爭力的關鍵，優質服務是一個地區的“內功”，經過長時期才能形成，而且不易被競爭對手模仿，即使模仿也需要較長時間。
2.主導產業與產業多元化的關系
西部地區的縣在發展過程中必須根據資源稟賦狀況選擇主導產業，在主導產業選擇上一定要有比較優勢和“特色”，但發展具有比較優勢和具有特色的主導產業并不是只發展一種產業，而放棄其他的產業。在產業選擇上要妥善地處理好主導產業和產業多元化的關系，在發展主導產業的同時應多業并舉，但產業多元化應盡可能是同心多元化，即各個產業之間應有比較大的關聯度，這樣才可以形成以主導產業為龍頭，通過各個產業鏈條之間的相互帶動，促進整個縣域經濟的發展。
3.企業規模與企業數量的關系
企業是市場的主體，企業的競爭力是縣域經濟競爭力的中堅力量。西部地區縣域經濟的發展需要有一批企業來支撐，企業已被實踐證明是一種有效的經濟組織形式，縣域經濟的發展不僅需要工業企業、商業企業，更需要農產品種子的研發、種植、養殖、農副產品的深加工等農業性企業。特別是對于農業占比重較大的縣來說，企業這一組織形式比分散的農戶具有更強的信息獲取能力、談判力和競爭力，所以應盡可能培育、扶植一批企業。促進西部地區縣域經濟發展，不僅需要一批企業，而且需要有一些規模較大的龍頭企業，對于一個縣來說，只要真正有一兩個大企業，就足以帶動縣域經濟發展，而且企業的數量和企業的規模是互相促進的，一個大企業會帶動一批小企業，一批小企業經過競爭會培育出大企業。
4.向市場要錢與向政府要錢的關系
對于相對貧困的西部來說，在縣域經濟發展過程中要理順向市場要錢與向政府要錢的關系。全國貧困縣絕大部分集中在西部地區，造成貧困的原因有多種，有自然因素，有人為因素。對于自然條件惡劣造成的貧困，政府有責任和義務通過財政對其進行轉移支付，對其進行“輸血”。但僅僅依靠“輸血”只能解決生存問題，不能解決發展問題，要使這些貧困縣擺脫貧困，必須使其有“造血”功能。所以對于貧困縣來說，如何脫貧致富，謀取發展應擺在首要位置，要發展就要有市場意識，從市場上獲取財富。
5.引進外資與利用民間資金的關系
資金短缺往往被認為是制約貧困地區經濟發展的主要因素，引進外資被視作貧困地區擺脫貧困的靈丹妙藥。引進外資固然會解決資金瓶頸，同時還會帶來先進技術和先進管理理念。對于西部地區縣域經濟發展來說，如果能引進外資，無疑會加快其經濟的發展，但關鍵是西部縣域依靠什么優勢來吸引外資，有無外資進入后的發展平臺、對接基礎，也就是說引進外資后如何與本地經濟對接。所以，西部地區縣域經濟發展，首先要啟動民間資金。在西部許多縣存在資金短缺和銀行大量存差，以及資金大量外流并存的困境，所以從某種程度上來說，不是真正意義上的資金短缺，而是沒有啟動民間資金。要吸引外資，首先應啟動民間資本，使民間資本和外資同樣享有國民待遇，為其創造公正、公平的競爭環境，使其共同促進西部縣域經濟發展。
6.國有企業退出與事業單位退出的關系
所有制結構差異是造成縣域經濟發展差異的重要原因，西部地區一些縣公有制經濟占有相當比重。西部地區的縣也認識到這一問題，提出了一些調整所有制結構的舉措，加大國有企業退出步伐。隨著所有制結構的調整，國有企業在縣域經濟中所占的比重逐漸縮小。但是事業單位的數量卻依然很多，事業單位編制的人員數量仍然很大，縣級財政收入主要用于支付事業單位的開支，甚至有的縣財政入不敷出。所以對于西部地區的縣來說，不僅國有企業應全面退出，而且一些事業單位也應該盡快退出。一方面，由于經濟發展、技術進步，供水、交通、文化教育等公用事業的公共產品屬性在弱化，由政府出面通過事業單位的形式提供這些準公共產品的必要性逐漸減弱；另一方面，減少事業單位，可以大大縮小縣級財政的開支，把有限的收入用到更需要財政支持的領域，同時可真正減輕農民的負擔。
7.營造良好環境與提升縣域形象的關系
良好的投資環境是吸引外資和啟動民間資本的前提，在發展縣域經濟的過程中，縣級政府已經認識到營造良好投資環境的重要性，而且意識到投資軟環境比投資硬環境更重要。但在營造良好環境的同時，不應忽視提升縣域形象，這里強調的形象不僅包括一個縣的投資環境，還包括政府行政能力、社會資本、信譽度；不僅指一個縣在當地居民心目中的形象，還包括該縣在其他地區、投資者、合作者、媒體等社會公眾心目中的形象。縣域形象和縣域環境互相促進，相得益彰。
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